確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。黨的十八大以來，我國已確立并深入實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”和“藏糧于地”“藏糧于技”的國家糧食安全戰(zhàn)略，糧食安全保障體系逐步建立。當下，世界百年未有之大變局加速演進，國際環(huán)境錯綜復雜，全球極端天氣頻發(fā)，多邊主義和單邊主義交鋒碰撞，國內(nèi)改革進入深水區(qū)，我國糧食安全面臨諸多新問題新風險。這也對國家糧食安全戰(zhàn)略的落實提出更高的新要求。法律是治國之重器，法治是治國理政的基本方式。2023年10月，十四屆全國人大常委會第六次會議已分組審議糧食安全保障法草案二審稿。新形勢下如何以法治手段對于國家糧食安全戰(zhàn)略予以確認、鞏固并保障其有效實施，進而提升國家糧食安全治理的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，切實保障糧食安全增進民生福祉，成為亟待系統(tǒng)研究的重要命題。
一、新形勢下我國糧食安全戰(zhàn)略保障的根基在于法治
糧食安全戰(zhàn)略保障必須基于對現(xiàn)實國情的深刻把握和對世界發(fā)展大勢的深刻洞悉。當前，盡管我國糧食總產(chǎn)量穩(wěn)步提升，但是國內(nèi)糧食供求總體仍呈“緊平衡”狀態(tài)，資源硬約束與糧食需求剛性增加的矛盾逐步加深；“大食物觀”引領消費升級背景下，糧食供求結(jié)構(gòu)性差異有待解決；受制于種糧比較收益難以提升，耕地保護面臨如何有效防止“非糧化”“非農(nóng)化”的挑戰(zhàn)；種業(yè)自主創(chuàng)新及種質(zhì)資源保護利用仍顯不足，種企核心競爭力亟需提升；個別糧食品種外采率高，且進口來源相對集中；受國際沖突、極端氣候等因素影響，全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易的均衡格局被打破，糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈不確定性風險有所增加，國際糧食安全環(huán)境的不穩(wěn)定性增強。
要抵御上述新形勢下國家糧食安全面臨的諸多風險，切實保障糧食安全戰(zhàn)略有效落實，必須立足于法治。一方面，糧食安全戰(zhàn)略法治保障是嚴格防范化解風險、守住國家安全底線的必然要求。法治提供的秩序保障是應對糧食安全不穩(wěn)定風險的關鍵支撐，具有固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用。在糧食安全戰(zhàn)略保障中，須著重發(fā)揮法治的底線治理效能，圍繞糧食全產(chǎn)業(yè)鏈研判各環(huán)節(jié)的法治保障路徑與手段，統(tǒng)籌糧食供應前端的風險防范及中后端的風險化解，促進糧食系統(tǒng)韌性提升。另一方面，糧食安全戰(zhàn)略法治保障是糧食安全治理由政策之治邁向良法善治的必要轉(zhuǎn)型。新形勢下我國的糧食安全治理是一個極具綜合性、復雜性和動態(tài)性的系統(tǒng)工程，其有效實現(xiàn)離不開完善的制度設計與體制機制建設。既有糧食安全戰(zhàn)略及相關政策突出存在宏觀性、非規(guī)范性、分立性特征，難以為糧食安全治理提供具備確定性、實質(zhì)約束性和形式理性的制度支持。迫切需要將黨中央關于糧食安全戰(zhàn)略的重大決策和部署，以及在地方已經(jīng)證明行之有效的實踐經(jīng)驗法定化，形成政策與法律的相互制約與良性互動，為糧食安全戰(zhàn)略實施提供兼具政策張力與制度效力的規(guī)范框架。
二、新形勢下我國糧食安全戰(zhàn)略法治保障面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
以《中華人民共和國糧食安全保障法》為核心的糧食安全戰(zhàn)略保障立法體系亟待完備。在具體規(guī)范中，對于政府核心責任及其他多元糧食安全戰(zhàn)略保障主體的權(quán)責仍需進一步厘清，以避免掣肘主體間合力的發(fā)揮。
�。ㄒ唬┮浴吨腥A人民共和國糧食安全保障法》為基礎和龍頭的糧食安全戰(zhàn)略保障立法體系有待完備。檢視我國糧食相關立法及所適用的國際規(guī)則，可以形成以下判斷：（1）作為糧食安全保障基礎法和龍頭法的《中華人民共和國糧食安全保障法》即將出臺，考慮到糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際及糧食安全治理格局的復雜性，需對相關規(guī)范予以闡釋并適時制定配套規(guī)范。（2）既有保障糧食安全戰(zhàn)略的相關制度規(guī)范散見于各單行法及規(guī)范性文件，如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》《糧食流通管理條例》《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》《中央儲備糧管理條例》等。由于制定主體、出臺背景、適用范圍等差異分殊，相關規(guī)范間存在不一致的情況，需要基于《中華人民共和國糧食安全保障法》作系統(tǒng)修訂與整合。（3）目前仍缺乏有利的規(guī)則支持國際糧食貿(mào)易與合作的開展，部分國際規(guī)則對我國糧食進口產(chǎn)生約束效應，不利于防范國際糧食安全風險的沖擊。
（二）政府在糧食安全戰(zhàn)略保障中的核心責任及其邊界有待厘清。著眼于糧食安全的公共性和外部性，政府在糧食安全戰(zhàn)略保障中負主責，其糧食安全治理效能的實現(xiàn)也是我國糧食安全戰(zhàn)略保障的關鍵。深入研判我國糧食安全戰(zhàn)略保障既有實踐，政府與市場、中央與地方、黨委與政府糧食安全保障責任邊界仍需進一步明晰，政府責任承擔的相應約束機制尚需進一步完善。糧食安全戰(zhàn)略保障主要依賴于政府管制，市場參與相對不足；中央與地方糧食安全戰(zhàn)略保障責任劃定較為寬泛；地方各級黨委與政府的糧食安全保障職責分工缺乏規(guī)范性和強制性；對于政府糧食安全責任缺乏有效的制度約束。
�。ㄈ┒嘣Z食安全戰(zhàn)略保障主體權(quán)責有待明晰。糧食產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的良性運行依賴于多元主體權(quán)責的協(xié)同。當下糧食全產(chǎn)業(yè)鏈中公共部門、私人部門、社會組織等的糧食安全戰(zhàn)略保障權(quán)責不甚明晰，主體間責任承擔與利益沖突難以協(xié)調(diào)，直接阻滯國家糧食安全戰(zhàn)略保障系統(tǒng)工程的構(gòu)建。檢視實踐，規(guī)模性糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體、村治組織、行業(yè)協(xié)會等對糧食安全戰(zhàn)略保障作用偏弱，亟待通過適當?shù)闹贫燃钆c義務配置予以激發(fā)和引導；糧食“三大功能區(qū)”之間、糧食進口國與出口國之間的利益失衡矛盾并存，國內(nèi)糧食生產(chǎn)與國際糧食進口雙重安全難以保障。
三、新形勢下我國糧食安全戰(zhàn)略法治保障的具體實現(xiàn)路徑
當下糧食安全戰(zhàn)略法治保障體系構(gòu)建應以糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深層問題為導向，從政府與市場協(xié)同、中央與地方權(quán)責明晰、各方“利義結(jié)構(gòu)”平衡三個維度展開，理清我國糧食安全戰(zhàn)略的法治保障脈絡。
�。ㄒ唬⿵娀Z食全產(chǎn)業(yè)鏈制度支持，有序推進糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過法治手段有序推進糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是破解糧食領域結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，構(gòu)筑高層次國家糧食安全保障體系的迫切要求和必然選擇。對此，亟待重點回應糧食產(chǎn)業(yè)深層次矛盾的法治克服，通過有效的制度調(diào)整優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)更高層次的糧食供需動態(tài)平衡。聚焦糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，糧食安全保障立法立體構(gòu)建應重視耕地保護制度體系建設，健全完善糧食生產(chǎn)相關制度保障體系，著力構(gòu)建糧食流通社會化服務機制，加快糧食收儲制度改革，加強糧食科技創(chuàng)新支持制度構(gòu)建，并注重糧食在國際貿(mào)易與合作領域的法治建設。
�。ǘ┟魑c市場權(quán)責邊界，確保有為政府與有效市場相協(xié)同。在國家糧食安全治理中，政府肩負著義不容辭的責任。糧食安全戰(zhàn)略法治保障需以厘清政府在糧食安全戰(zhàn)略保障中的權(quán)責。其關鍵為如何引導政府對糧食市場進行有效有序有度的干預。一方面，基于糧食的商品屬性，糧食安全戰(zhàn)略保障必須以尊重糧食市場運作規(guī)律為基礎。若通過私法性手段便可達至公共性目標，則公權(quán)行使須體現(xiàn)謙抑性。另一方面，基于糧食的公共產(chǎn)品屬性以及市場失靈風險，在糧食安全戰(zhàn)略保障中，政府應承擔制度供給、支持引導、監(jiān)督管理、風險擔保以及極端糧食危機出現(xiàn)時的及時接管等多重責任，并通過引導激勵和約束限制等手段依法實施適度干預。
�。ㄈ┖侠砼渲弥醒肱c地方糧食安全戰(zhàn)略保障權(quán)責，落實“黨政同責”。針對中央與地方、黨委與政府的權(quán)責劃分，應遵循權(quán)責對等原則，對各主體權(quán)責予以明晰。（1）中央政府應作為首要責任主體，統(tǒng)籌糧食安全戰(zhàn)略保障的整體規(guī)劃，適度增加保障支出，并引導各項戰(zhàn)略規(guī)劃有效推行。（2）各級地方人民政府應切實承擔保障本地區(qū)糧食安全的主體責任，嚴格劃定并落實各級政府間以及相關部門間的具體職責分配。（3）地方各級黨委和政府應共擔糧食安全政治責任，統(tǒng)合黨委的政治領導優(yōu)勢與政府的行政領導優(yōu)勢。各級黨委應及時對涉及糧食安全的重大問題作出決策，并承擔協(xié)調(diào)、引導及監(jiān)督責任。由政府將各項指標任務逐級分解落實，確保黨委決策的有效執(zhí)行。
�。ㄋ模┯行胶飧鞣健袄x結(jié)構(gòu)”，激發(fā)糧食安全戰(zhàn)略保障合力。糧食安全戰(zhàn)略法治保障應以有效平衡糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各方“利義結(jié)構(gòu)”為樞紐，通過具體制度設計優(yōu)化各方的“利義分配”。（1）平衡政府、小農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營主體和村治組織等的耕地保護義務與利益關系，構(gòu)建多元主體協(xié)同的耕地保護制度。（2）完善規(guī)模經(jīng)營主體聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)促農(nóng)激勵機制，推進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接。（3）補足產(chǎn)銷區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付機制，落實“三大功能區(qū)”糧食生產(chǎn)責任共擔。（4）優(yōu)化政府政策支持與財政補貼制度，構(gòu)建政府引導下的企業(yè)社會責任儲備與農(nóng)戶糧食儲備激勵機制。（5）推動形成糧食進口國與出口國利益平衡保護機制，逐步提升我國在國際糧食市場的話語權(quán)。
作者：李蕊 蘇嶸鈺，中國政法大學地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心