一、問(wèn)題的引出
旨在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的改革背景下，在強(qiáng)調(diào)放松規(guī)制、提振市場(chǎng)活力的同時(shí)，如何構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)制框架體系，成為日趨迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)規(guī)制改革實(shí)踐中，包容審慎監(jiān)管逐步成為適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)制創(chuàng)新策略�！秲�(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第55條明確規(guī)定：“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管，針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)分類制定和實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，留足發(fā)展空間，同時(shí)確保質(zhì)量和安全，不得簡(jiǎn)單化予以禁止或者不予監(jiān)管。”2020年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》提出“健全對(duì)新業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管制度”。2021年1月，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》要求探索“包容審慎監(jiān)管等新型監(jiān)管方式”�！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確提出“完善與創(chuàng)新創(chuàng)造相適應(yīng)的包容審慎監(jiān)管方式”。
包容審慎監(jiān)管被認(rèn)為是“監(jiān)管領(lǐng)域?qū)φc市場(chǎng)關(guān)系的最新理論表達(dá)，其要求政府以包容之心對(duì)待新經(jīng)濟(jì)，給予其必要的發(fā)展時(shí)間與試錯(cuò)空間，并根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)的大小進(jìn)行適時(shí)適度干預(yù)，從而有效破解傳統(tǒng)監(jiān)管所面臨的困局”。從規(guī)制與發(fā)展的二元關(guān)系維度考察，中國(guó)政府鼓勵(lì)新經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展而采取寬松的包容審慎監(jiān)管政策，被視為數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速成功發(fā)展的重要促進(jìn)因素。但與此同時(shí)，包容審慎監(jiān)管的創(chuàng)新實(shí)踐也對(duì)高度確定性、形式理性化基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政法范式帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。不僅如此，包容審慎監(jiān)管這一規(guī)制法概念自身的模糊晦澀之處，尤其是包容與審慎之間的邏輯張力也需要進(jìn)一步厘清。因此，需要進(jìn)一步深入探討，如何從西方規(guī)制原理角度去解讀包容審慎監(jiān)管的規(guī)制框架結(jié)構(gòu)？當(dāng)代中國(guó)本土化的制度背景帶來(lái)哪些困境并制約了包容審慎監(jiān)管的實(shí)際效能？包容審慎監(jiān)管模式引發(fā)了對(duì)傳統(tǒng)行政法范式的何種反思？本文將圍繞上述議題展開(kāi)分析。
二、包容審慎監(jiān)管的規(guī)制擴(kuò)散與規(guī)范內(nèi)涵
作為對(duì)傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管手段的糾偏，包容審慎監(jiān)管與數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展壯大緊密相關(guān)，這一規(guī)制創(chuàng)新概念顯現(xiàn)出鮮明的本土特色，其自創(chuàng)生起便迅速擴(kuò)散成為高度法定化的監(jiān)管政策用語(yǔ)，并在實(shí)踐中體現(xiàn)出與傳統(tǒng)監(jiān)管手段截然不同的特征。
（一）包容審慎監(jiān)管的創(chuàng)新理念與規(guī)制擴(kuò)散
從制度溯源的維度觀察，2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見(jiàn)》，首次提出要針對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)“探索動(dòng)態(tài)包容審慎監(jiān)管制度”。包容審慎監(jiān)管這一帶有鮮明本土化特色的監(jiān)管政策用語(yǔ)，隨后廣泛用于中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、證照分離改革、大眾創(chuàng)業(yè)、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)等不同規(guī)制領(lǐng)域的中央政策文件。不僅如此，2021年修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》明確了包容審慎原則，國(guó)務(wù)院頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》亦對(duì)包容審慎監(jiān)管的規(guī)制理念進(jìn)行了規(guī)范界定。在中央政策文件基礎(chǔ)上，各地以地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)形式出臺(tái)的營(yíng)商環(huán)境立法中，大多仿照國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的立法模式，對(duì)包容審慎監(jiān)管進(jìn)行了相似或更為細(xì)化的規(guī)范設(shè)定。尤為值得關(guān)注的是，各地洶涌而至的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法浪潮中，包容審慎監(jiān)管也成為地方立法中的核心條款，彰顯了包容審慎監(jiān)管與新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)之間的親和關(guān)系。
可以說(shuō)，包容審慎監(jiān)管從一項(xiàng)單純的監(jiān)管政策用語(yǔ)逐步法定化，其演化歷程也呈現(xiàn)出中央—地方縱向以及地方之間橫向傳播的規(guī)制擴(kuò)散（regulatory diffusion）效應(yīng)。包容審慎監(jiān)管的規(guī)則條款從中央到各地基本保持了相對(duì)一致性，從而體現(xiàn)出較為明顯的趨同化特征。包容審慎監(jiān)管的規(guī)制擴(kuò)散其背后是科層壓力與政策學(xué)習(xí)（policy learning）雙重作用的結(jié)果，從消極維度觀察，包容審慎監(jiān)管政策在實(shí)踐中存在的規(guī)范抄襲與條款重復(fù)，背后反映的是一直為人詬病的立法“同質(zhì)化”現(xiàn)象。但從積極角度來(lái)看，“任何一項(xiàng)規(guī)制創(chuàng)新政策都并非作為孤立的單元存在，而是更宏大的規(guī)制系統(tǒng)下的構(gòu)成元素”，規(guī)制政策文本一定程度的重復(fù)應(yīng)用與擴(kuò)散效果，也將使得包容審慎監(jiān)管這一全新的監(jiān)管用語(yǔ)，能夠更為恰當(dāng)?shù)厍度胫寥遮厪?fù)雜的規(guī)制體系之中，從而保證規(guī)制政策的融貫性與協(xié)調(diào)一致。
（二）包容審慎監(jiān)管的規(guī)范內(nèi)涵與變化特征
包容審慎監(jiān)管在法律與行政立法層面已然搭建起一套相對(duì)統(tǒng)一的概念體系，但這套充斥著不確定法律概念的規(guī)制法規(guī)范架構(gòu)，依然存在諸多晦澀模糊之處，更多是提供了大致的監(jiān)管方向與指導(dǎo)原則，包容審慎監(jiān)管的規(guī)范內(nèi)涵仍需進(jìn)一步具象化。但與此同時(shí)，從規(guī)制實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，包容審慎監(jiān)管體現(xiàn)出三個(gè)較為明顯的變化特征。
首先，與傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管相比，包容審慎監(jiān)管在執(zhí)法強(qiáng)度上更加柔性，也更為強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)主體等被監(jiān)管方的責(zé)任豁免。這在監(jiān)管實(shí)踐中直接體現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管執(zhí)法工具的選擇上更青睞警告、約談等強(qiáng)制色彩更弱的執(zhí)法手段，尤其是盡可能限縮行政處罰等正式執(zhí)法工具的適用。典型譬如《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)包容審慎監(jiān)管的意見(jiàn)》（粵府辦〔2022〕7號(hào)）規(guī)定：“對(duì)符合國(guó)家和省政策導(dǎo)向、有發(fā)展前景的新業(yè)態(tài)新模式企業(yè)，可給予合理的執(zhí)法‘觀察期’�！^察期’內(nèi)優(yōu)先采取教育提醒、勸導(dǎo)示范、警示告誡、行政提示、行政指導(dǎo)、行政約談等柔性執(zhí)法方式，完善執(zhí)法‘觀察期’制度指引，謹(jǐn)慎使用行政處罰等嚴(yán)厲執(zhí)法措施。”尤其是各地監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中涌現(xiàn)的包容審慎執(zhí)法清單、免罰清單等模式，作為對(duì)《行政處罰法》第33條第1款的規(guī)則細(xì)化與適用指引，將新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中違反傳統(tǒng)執(zhí)法規(guī)范但具備正當(dāng)理由的創(chuàng)新活動(dòng)予以豁免，盡可能納入不予處罰條款的涵射范圍內(nèi)，這一模式更為直接地彰顯出包容審慎的監(jiān)管執(zhí)法理念。
其次，相較于傳統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法模式，包容審慎監(jiān)管在執(zhí)法介入時(shí)機(jī)的選擇上，更多通過(guò)“包容期”“過(guò)渡期”或謂“觀察期”的期限設(shè)置來(lái)推遲監(jiān)管介入的時(shí)間，這種監(jiān)管延遲介入的做法，反映了不確定性背景下現(xiàn)代行政法治的應(yīng)對(duì)策略與演變趨勢(shì)。延遲介入的規(guī)制策略尤其體現(xiàn)在針對(duì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的監(jiān)管規(guī)范文本中，譬如《吉林省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例實(shí)施細(xì)則》第31條規(guī)定：“對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的‘四新經(jīng)濟(jì)’實(shí)體，只要不碰觸安全環(huán)境底線，科學(xué)設(shè)置觀察期、給予過(guò)渡期、實(shí)行保護(hù)期，通過(guò)包容審慎監(jiān)管執(zhí)法方式，引導(dǎo)規(guī)范和督促其依法經(jīng)營(yíng)�！边@種制度設(shè)計(jì)的理?yè)?jù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)自身尚未成熟穩(wěn)定并存在大量灰色地帶，與之相對(duì)應(yīng)的便是，“新經(jīng)濟(jì)的規(guī)則體系處于形塑過(guò)程之中，國(guó)家對(duì)監(jiān)管的認(rèn)知在逐步形成、摸索和調(diào)適”，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)面對(duì)這種不確定性，客觀上缺乏監(jiān)管能力與信息資源去即時(shí)介入并嚴(yán)格執(zhí)法，這背后其實(shí)是科技創(chuàng)新與監(jiān)管執(zhí)法的步調(diào)問(wèn)題（pacing problem）。另一方面，從積極維度來(lái)看，監(jiān)管延遲介入也將為新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)提供相對(duì)寬松的培育緩沖期，并降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤干涉可能帶來(lái)的潛在成本。更重要的是，在理想狀態(tài)下，觀察包容期內(nèi)的監(jiān)管機(jī)關(guān)并非放任無(wú)為，而是應(yīng)通過(guò)試驗(yàn)觀察或規(guī)制交流（regulatory conversations）等方式汲取市場(chǎng)信息，為后續(xù)的執(zhí)法干涉與規(guī)制議程逐步積累信息資源。
最后，包容審慎監(jiān)管高度情境化且量體裁衣式的規(guī)制方案設(shè)計(jì)，與形式法治下的傳統(tǒng)監(jiān)管模式形成鮮明對(duì)比�！爸贫ň哂衅毡榧s束力的監(jiān)管規(guī)則并予以平等執(zhí)行，以體現(xiàn)法治的確定性，是形式法治的基本要求；而包容審慎監(jiān)管更加重視實(shí)質(zhì)法治，反對(duì)一刀切地追求形式平等，要求對(duì)于同一業(yè)態(tài)的不同發(fā)展階段和不同業(yè)態(tài)的不同發(fā)展模式進(jìn)行差別對(duì)待。”《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第55條明確規(guī)定：“對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管，針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)分類制定和實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)�！狈珠T別類式的精細(xì)化、定制化監(jiān)管立法義務(wù)，也從側(cè)面說(shuō)明傳統(tǒng)的政府規(guī)制模式以及高度標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)制程序，已經(jīng)無(wú)法滿足新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展所帶來(lái)的監(jiān)管需求。與之相對(duì)應(yīng)，包容審慎監(jiān)管中的規(guī)制策略則呈現(xiàn)出一種高度情境化、便宜主義并帶有開(kāi)放反思特色的行政法治理念。傳統(tǒng)意義上的政府監(jiān)管模式呈現(xiàn)出一種概括式、普適化（regulation by generalization）的規(guī)制特征，浸潤(rùn)著韋伯式的形式理性色彩，更為強(qiáng)調(diào)規(guī)制執(zhí)行過(guò)程中的一致性與平等對(duì)待，而非具體情境下針對(duì)特定市場(chǎng)主體、技術(shù)模式或產(chǎn)業(yè)形態(tài)進(jìn)行量體裁衣式的個(gè)性化規(guī)制判斷。與之相對(duì)，包容審慎監(jiān)管將從通常意義上的概括普適化模式下脫逸轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出個(gè)體情境化與開(kāi)放反思的特征。
三、包容審慎監(jiān)管的規(guī)制原理
包容審慎監(jiān)管作為一項(xiàng)帶有鮮明本土特色的監(jiān)管創(chuàng)新，背后依然映射出西方規(guī)制理論的輪廓剪影，尤其從包容審慎監(jiān)管的日常實(shí)踐運(yùn)行中，大致可以推演出回應(yīng)性規(guī)制特色的執(zhí)法策略、合作規(guī)制的運(yùn)行范式以及規(guī)制試驗(yàn)主義的演進(jìn)邏輯。從一般性的規(guī)制原理切入，有助于更為精準(zhǔn)地把握包容審慎監(jiān)管的制度構(gòu)造與背景差異。
（一）包容審慎背后的回應(yīng)性規(guī)制理念
與傳統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法方式相區(qū)別的是，包容審慎監(jiān)管的日常實(shí)踐與政策工具箱中，格外重視對(duì)教育警示、提示告誡、行政約談等強(qiáng)制色彩較弱的未型式化行政行為的應(yīng)用，盡量規(guī)避行政處罰等正式化制裁機(jī)制的介入。包容審慎監(jiān)管的這一本土執(zhí)法實(shí)踐特征，一定程度上契合了回應(yīng)性規(guī)制（responsive regulation）的監(jiān)管理念與執(zhí)法策略。
回應(yīng)性規(guī)制理論由約翰·布雷斯維特（John Braithwaite）和伊安·艾爾斯（Ian Ayres）合作首創(chuàng)，該經(jīng)典理論模型歷經(jīng)二十余年的修正發(fā)展與擴(kuò)充演變，依然對(duì)各國(guó)規(guī)制改革的實(shí)踐運(yùn)作具有極強(qiáng)的啟示意義。作為對(duì)命令控制型監(jiān)管執(zhí)法模式的修正，回應(yīng)性規(guī)制理論框架下的“執(zhí)法金字塔”（enforcement pyramid）設(shè)計(jì)，更加有助于調(diào)和遵從式執(zhí)法與威懾式執(zhí)法兩者之間的緊張關(guān)系，并形成第三種帶有混合色彩的規(guī)制執(zhí)法風(fēng)格。按照?qǐng)?zhí)法金字塔的機(jī)制流程，執(zhí)法者對(duì)于監(jiān)管執(zhí)法工具的選擇應(yīng)按照金字塔由底及上的次序，首先選擇底部強(qiáng)制力最弱的勸誡（persuasion）等柔性執(zhí)法機(jī)制，只有當(dāng)下一級(jí)的執(zhí)法工具效果不彰時(shí)，才依次逐級(jí)上升至警示、行政處罰乃至?xí)和；虻蹁N許可等正式化的制裁懲戒手段。面對(duì)新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)模式，為了激勵(lì)科技創(chuàng)新與應(yīng)對(duì)復(fù)雜性局面，政策制定者應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)的行政處罰等制裁機(jī)制之外，提供更為多元化的規(guī)制工具選擇，讓執(zhí)法機(jī)關(guān)見(jiàn)機(jī)行事去匹配適用更為恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法工具，從而更為有效地激發(fā)市場(chǎng)主體的合規(guī)意愿。尤其在科技與環(huán)境急遽變化的新興行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，按照回應(yīng)性規(guī)制的制度設(shè)計(jì)理念，在無(wú)法確定現(xiàn)行規(guī)范能否跟上時(shí)代步伐的情形下，監(jiān)管執(zhí)法者在執(zhí)法金字塔體系下，首先采取提醒建議等非正式機(jī)制不僅更為適宜謹(jǐn)慎，也能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)創(chuàng)新提供更寬裕的容錯(cuò)空間。
另外值得注意的是，當(dāng)前規(guī)制學(xué)界將行為科學(xué)理念導(dǎo)入回應(yīng)性規(guī)制模型下，并提出行為回應(yīng)性規(guī)制（behavioral responsive regulation）這一嶄新框架，按照這一框架設(shè)計(jì)，行為回應(yīng)性規(guī)制將提供一套更加完備且多元的執(zhí)法工具箱，不僅包含了助推（nudge）等基于行為科學(xué)的干涉策略，同時(shí)依然含有勸導(dǎo)、教育、警告以及行政處罰、刑事制裁等多種執(zhí)法金字塔工具。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，行為回應(yīng)性規(guī)制能夠削減傳統(tǒng)回應(yīng)性規(guī)制體系的監(jiān)管成本，尤其是執(zhí)法金字塔基層增加行為科學(xué)干預(yù)工具，不僅有助于顯著降低正式執(zhí)法資源的投入，而且通過(guò)對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的重新設(shè)置，能夠部分過(guò)濾掉市場(chǎng)主體的認(rèn)知偏見(jiàn)（cognitive biases），從而大幅削減那些合規(guī)意愿較弱的市場(chǎng)主體數(shù)量，使得回應(yīng)性規(guī)制體系的運(yùn)行更加順暢。就此，行為回應(yīng)性規(guī)制框架下增加的行為科學(xué)因素能夠起到過(guò)濾篩查功能，就此提升整個(gè)規(guī)制體系的有效性、合法性以及監(jiān)管效能。我國(guó)的規(guī)制執(zhí)法實(shí)踐中，承諾書(shū)模式一定程度上似乎反映了行為科學(xué)的色彩，譬如《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕26號(hào)）指出：“對(duì)當(dāng)事人違法行為依法免予行政處罰的，采取簽訂承諾書(shū)等方式教育、引導(dǎo)、督促其自覺(jué)守法�！闭w而言，行為科學(xué)工具的導(dǎo)入進(jìn)一步豐富了規(guī)制工具箱，并呈現(xiàn)出更加包容的效果，但其效能價(jià)值仍有待進(jìn)一步觀察。
除此之外，如何真正體現(xiàn)出規(guī)制執(zhí)法的“回應(yīng)性”，是回應(yīng)性規(guī)制運(yùn)行邏輯的核心議題，回應(yīng)性的前提在于監(jiān)管執(zhí)法者必須具備有效獲取市場(chǎng)信息的行政能力，進(jìn)而掌握市場(chǎng)主體的合規(guī)動(dòng)機(jī)，并據(jù)此開(kāi)展實(shí)施針?shù)h相對(duì)、量體裁衣式的執(zhí)法策略。當(dāng)前大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段的廣泛應(yīng)用，為市場(chǎng)信息與合規(guī)動(dòng)機(jī)的深度挖掘提供了制度契機(jī)，使得規(guī)制“回應(yīng)性”的有效運(yùn)行不再僅停留在理論層面。譬如按照當(dāng)前的監(jiān)管政策設(shè)計(jì)，企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)值將會(huì)直接影響包容審慎監(jiān)管政策的具體實(shí)施，使得針對(duì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的監(jiān)管執(zhí)法策略更加體現(xiàn)出回應(yīng)性特征。在傳統(tǒng)回應(yīng)性規(guī)制的體系框架下，回應(yīng)性策略基本完全取決于市場(chǎng)主體的合規(guī)態(tài)度與遵從行為。但是，按照羅伯特·鮑德溫（Robert Baldwin）與朱莉亞·布萊克（Julia Black）提出的“真正的回應(yīng)性規(guī)制”（really responsive regulation）理論，規(guī)制執(zhí)法策略的回應(yīng)因素被進(jìn)一步延展，在這個(gè)迭代更新的版本模型中，規(guī)制政策與執(zhí)法策略不僅僅要回應(yīng)被規(guī)制方的合規(guī)表現(xiàn)，更要回應(yīng)諸多宏觀層面因素——譬如被規(guī)制企業(yè)自身的運(yùn)作與態(tài)度設(shè)定、規(guī)制體系的整體制度環(huán)境、規(guī)制工具與策略的不同邏輯以及規(guī)制體系自身的實(shí)效表現(xiàn)等。朱莉亞·布萊克與羅伯特·鮑德溫又在此基礎(chǔ)上引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估因素，進(jìn)一步提煉出“基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”（responsive risk-based regulation）模式，強(qiáng)調(diào)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)高低來(lái)合理分配執(zhí)法資源與監(jiān)管注意力，實(shí)現(xiàn)基于風(fēng)險(xiǎn)要素的監(jiān)管回應(yīng)性。
回應(yīng)性規(guī)制理論對(duì)于我國(guó)包容審慎監(jiān)管政策的啟示在于，回應(yīng)性規(guī)制的執(zhí)法框架引入行為科學(xué)要素往往能起到事半功倍的效果，未來(lái)在新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)監(jiān)管與融入行為科學(xué)的回應(yīng)性規(guī)制之間應(yīng)當(dāng)策劃更為緊密的聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)，尤其是基于我國(guó)監(jiān)管執(zhí)法資源的有限性，針對(duì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管政策需要汲取域外最新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步提升規(guī)制效能。另外，當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的改革背景下，我國(guó)監(jiān)管執(zhí)法策略呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的放松規(guī)制色彩，但是，包容審慎監(jiān)管如果旨在有效彰顯“回應(yīng)性”效果，便不能僅僅拘泥于“執(zhí)法金字塔”底部的柔性執(zhí)法策略，需要在特定情形與場(chǎng)景下拾級(jí)而上，在合法性框架下逐步增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法策略的嚴(yán)苛性，從而呈現(xiàn)出從包容到審慎的連貫過(guò)渡形態(tài)。與此同時(shí)，這種回應(yīng)性除了微觀層面針對(duì)相關(guān)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)市場(chǎng)主體的合規(guī)表現(xiàn)以外，也要科學(xué)地測(cè)評(píng)并有效回應(yīng)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的潛在風(fēng)險(xiǎn)數(shù)值，并從宏觀維度有效回應(yīng)中國(guó)現(xiàn)行規(guī)制體系框架對(duì)于新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的監(jiān)管實(shí)效，防止過(guò)度包容或者泛濫采取運(yùn)動(dòng)式治理手段這兩種極端形態(tài)，對(duì)于業(yè)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管實(shí)效的及時(shí)回應(yīng)，可視為包容審慎監(jiān)管中審慎要素的集中體現(xiàn)。因此，在國(guó)家治理層面呈現(xiàn)從包容到審慎執(zhí)法的融貫邏輯，才是回應(yīng)性規(guī)制下“回應(yīng)性”的精髓之處。
（二）合作規(guī)制導(dǎo)向的監(jiān)管范式
包容審慎監(jiān)管的本土話語(yǔ)與實(shí)踐形態(tài)，不再是命令控制型監(jiān)管下以行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為絕對(duì)核心的單一圖景，而是愈發(fā)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)與企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等不同主體之間的協(xié)作互動(dòng)，這種合作規(guī)制導(dǎo)向的范式特征在新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)監(jiān)管中更為突出�？梢哉f(shuō)，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管議程呈現(xiàn)出濃郁的合作規(guī)制特征，合作規(guī)制范式作為一種通過(guò)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的規(guī)制（regulation through networking），更加關(guān)注強(qiáng)調(diào)國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)不同主體之間的協(xié)作互動(dòng)，共同助力完成科技創(chuàng)新與監(jiān)管政策的型塑。
包容審慎監(jiān)管的本土實(shí)踐格外需要合作規(guī)制范式的導(dǎo)入，一方面原因在于新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下的信息不對(duì)稱問(wèn)題更加嚴(yán)峻，行政監(jiān)管過(guò)程更加需要通過(guò)合作規(guī)制手段充分汲取市場(chǎng)信息。相較于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)主體作為被規(guī)制方始終掌握著先天的信息優(yōu)勢(shì)，而這種信息落差在急速變化的科技創(chuàng)新市場(chǎng)中更容易被無(wú)限放大。尤其面對(duì)信息科技導(dǎo)向的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)領(lǐng)域，基于其復(fù)雜多樣且動(dòng)態(tài)演化的特質(zhì)，監(jiān)管部門需要盡可能從更廣泛渠道獲取充分的決策信息，有的放矢地去制定設(shè)計(jì)差異化的監(jiān)管規(guī)則，并在合法性框架內(nèi)兼顧權(quán)衡各方利益，合作規(guī)制就此成為包容審慎監(jiān)管的應(yīng)有之義。因此，行政監(jiān)管部門無(wú)法封閉包容審慎監(jiān)管的決策議程，需要更為依賴合作規(guī)制范式下的規(guī)制交流，有針對(duì)性地獲取變動(dòng)不居的市場(chǎng)信息并共同型塑規(guī)制政策的具體內(nèi)容。
除了信息因素之外，另一方面原因則在于，面向新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管議程中，合作規(guī)制范式能夠更好地平衡利益沖突，進(jìn)而降低規(guī)制成本并提升監(jiān)管效能。與傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域相比，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)領(lǐng)域的顯著特征在于，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的監(jiān)管往往需要考慮不同利益群體、不同產(chǎn)業(yè)主體間的利益沖突，尤其在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定議程中，需要兼顧不同利益群體的價(jià)值取向，防止包容與審慎之間的比重失衡，通過(guò)合作規(guī)制手段塑造形成更為現(xiàn)實(shí)可行且更易于產(chǎn)業(yè)界等各方主體接受的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步降低規(guī)制執(zhí)行的合規(guī)成本。
總而言之，包容審慎監(jiān)管實(shí)踐中的合作規(guī)制導(dǎo)向標(biāo)志著監(jiān)管范式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，亦即從靜態(tài)化的國(guó)家中心主義的政府規(guī)制范式，變得更加強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等等各類主體之間的交流學(xué)習(xí)與規(guī)制互動(dòng)，從而在制度形態(tài)外貌上呈現(xiàn)出“多元行政法”色彩。當(dāng)然，包容審慎監(jiān)管下的合作規(guī)制范式也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，譬如合作規(guī)制可能會(huì)滋生公共利益的過(guò)度妥協(xié)，從而導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不斷降低。另外，合作規(guī)制經(jīng)常通過(guò)非正式途徑進(jìn)行，此時(shí)規(guī)制俘獲便有可能發(fā)生。因此，包容審慎監(jiān)管下的合作規(guī)制范式需要更為公開(kāi)透明、科學(xué)精準(zhǔn)的程序裝置設(shè)計(jì)，為新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下的相關(guān)利益群體提供參與規(guī)則制定的正式渠道，使得新業(yè)態(tài)的中小企業(yè)以及利益受影響的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)均有平等發(fā)聲、公平參與監(jiān)管政策形成的機(jī)會(huì)，進(jìn)而平衡各方利益并減少規(guī)制俘獲的機(jī)率。另外需要特別強(qiáng)調(diào)的是，包容審慎監(jiān)管下的合作規(guī)制范式旨在為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供更充分且前沿的監(jiān)管信息，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然在規(guī)制過(guò)程中居于樞紐核心地位，這也意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)也必須不斷提升自身的信息汲取與評(píng)估判斷能力，通過(guò)與新經(jīng)濟(jì)行業(yè)之間持續(xù)有效的信息互動(dòng)，來(lái)為包容審慎監(jiān)管的政策設(shè)計(jì)提供連續(xù)不斷可供檢驗(yàn)與更新的方案。
（三）規(guī)制試驗(yàn)主義的演進(jìn)邏輯
面對(duì)信息科技帶來(lái)的高度不確定性，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下的包容審慎監(jiān)管需要結(jié)合新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的特點(diǎn)，調(diào)整完善法律規(guī)范和傳統(tǒng)監(jiān)管體系，探索試驗(yàn)型規(guī)制等新型監(jiān)管方式，為命令控制型監(jiān)管體系注入創(chuàng)新友好、靈活包容的延展空間。包容審慎監(jiān)管的中國(guó)實(shí)踐與域外經(jīng)驗(yàn)中，無(wú)論是試驗(yàn)型規(guī)制還是“監(jiān)管沙盒”，均可視為規(guī)制試驗(yàn)主義（regulatory experimentalism）邏輯的體現(xiàn)。
完全理想狀態(tài)下的監(jiān)管決策應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體規(guī)制事項(xiàng)并掌握所有相關(guān)資訊，監(jiān)管決策的做出應(yīng)具備堅(jiān)實(shí)充足的事理基礎(chǔ)佐證。事實(shí)上，面對(duì)諸多高度不確定議題，監(jiān)管決策的做出很難在完全充備的信息基礎(chǔ)下展開(kāi)，試驗(yàn)主義機(jī)制逐步成為現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家更為可靠的路徑方法。尤其在新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)領(lǐng)域中充斥著新興科技引發(fā)的監(jiān)管難題，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案或者完美解決方案，傳統(tǒng)監(jiān)管模式下的確定性被徹底打破，“決策于未知”成為行政過(guò)程的常態(tài)，決策者必須在泥濘前行（muddle through）中摸索適宜的規(guī)制方案選擇，規(guī)制試驗(yàn)主義的重要性由此得以彰顯。
規(guī)制試驗(yàn)主義作為包容審慎監(jiān)管的重要構(gòu)成因素，在實(shí)踐過(guò)程中體現(xiàn)出兩項(xiàng)鮮明的制度優(yōu)勢(shì)。首先，規(guī)制試驗(yàn)主義的監(jiān)管策略能夠有效降低規(guī)制干涉的試錯(cuò)成本�？萍紕�(chuàng)新引導(dǎo)的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)往往充斥著短期內(nèi)難以迎刃化解的不確定性難題，規(guī)制介入的錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)與成本也相對(duì)更高。“監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難完全理解那些亟需解決的政策議題的核心本質(zhì)，同時(shí)也無(wú)法確定應(yīng)當(dāng)提供何種相匹配的監(jiān)管解決方案”，過(guò)度包容的監(jiān)管策略可能積重難返且引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，過(guò)于審慎苛刻的執(zhí)法政策又可能損害新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)的宏觀前景。因此，針對(duì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的規(guī)制采取“監(jiān)管沙盒”等試驗(yàn)主義策略，能夠給予規(guī)制部門和新經(jīng)濟(jì)企業(yè)一定的緩沖空間，在觀察與過(guò)渡期內(nèi)試驗(yàn)探索更為適配的監(jiān)管工具，而不是徹底放任自流或者動(dòng)輒得咎做出封殺整個(gè)行業(yè)的極端措施。因此，規(guī)制試驗(yàn)主義策略能夠有效避免或削弱監(jiān)管決策失誤引發(fā)的負(fù)面效果，防止過(guò)度包容或者過(guò)于嚴(yán)苛的監(jiān)管失衡。
與之相關(guān)，規(guī)制試驗(yàn)主義策略還體現(xiàn)出明顯的信息優(yōu)勢(shì)，“試驗(yàn)性政策模式被認(rèn)為能夠更好鑒別出規(guī)制政策的因果效應(yīng)，可以提供具有長(zhǎng)效價(jià)值的精準(zhǔn)消息，從而體現(xiàn)出更優(yōu)的信息價(jià)值”。尤其是在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要匹配更為專業(yè)的信息搜集與處理能力，借助試驗(yàn)主義工具這一“看得見(jiàn)的手”（the visible hand），去萃取、過(guò)濾并促進(jìn)相關(guān)信息的擴(kuò)散交流，從而提升對(duì)于新業(yè)態(tài)監(jiān)管對(duì)象的客觀認(rèn)知，明確各類監(jiān)管工具之間的組合搭配以及差異化效果。通過(guò)試驗(yàn)工具獲取更為有效的監(jiān)管信息并予以擴(kuò)散應(yīng)用，就此助力實(shí)現(xiàn)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)背景下監(jiān)管與發(fā)展、包容與審慎之間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。
總而言之，規(guī)制試驗(yàn)主義的制度演進(jìn)邏輯在于能夠更加適應(yīng)信息社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的不確定性，在缺乏必要的規(guī)制知識(shí)背景下，通過(guò)反復(fù)試錯(cuò)的試驗(yàn)學(xué)習(xí)方式汲取并反饋監(jiān)管信息，有效回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)創(chuàng)新與監(jiān)管執(zhí)法之間的節(jié)奏不同步難題，從而盡可能降低政府規(guī)制介入的錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，包容審慎監(jiān)管內(nèi)嵌的回應(yīng)性規(guī)制政策以及合作規(guī)制范式能否起到預(yù)期效果，也需要在試驗(yàn)主義的演進(jìn)邏輯下予以摸索并不斷修補(bǔ)完善，譬如“執(zhí)法金字塔”策略的回應(yīng)性效果評(píng)估、行為科學(xué)工具的應(yīng)用檢驗(yàn)?zāi)酥梁献饕?guī)制的程序裝置設(shè)計(jì)，均需要限定在特定行業(yè)、特定區(qū)域以及特定期限內(nèi)，借助政策試驗(yàn)的手段予以科學(xué)厘定�？梢哉f(shuō)，規(guī)制試驗(yàn)主義在理論上完美匹配了新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的不確定性特征，當(dāng)前包容審慎監(jiān)管的政策設(shè)計(jì)與立法規(guī)范中，也著重強(qiáng)調(diào)了借助“監(jiān)管沙盒”等規(guī)制試驗(yàn)主義策略來(lái)回應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的特殊監(jiān)管需求。
從國(guó)家治理維度觀察，規(guī)制試驗(yàn)主義與當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理之間亦存在極高的制度親和性。具體到政府規(guī)制層面，可以說(shuō)中國(guó)采取地方試驗(yàn)、政策試點(diǎn)、政策推廣等模式推進(jìn)國(guó)家治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，為今后應(yīng)用試驗(yàn)主義方法助力規(guī)制治理轉(zhuǎn)型提供了豐富的試驗(yàn)田。但值得警惕反思的是，長(zhǎng)久以來(lái)中國(guó)特色的政策試驗(yàn)更多呈現(xiàn)出政治—經(jīng)濟(jì)邏輯而非因果推斷的科學(xué)邏輯，規(guī)制試驗(yàn)往往缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，試驗(yàn)科學(xué)性長(zhǎng)期始終處于較低水準(zhǔn)。這種弊端同樣也存在于包容審慎監(jiān)管的規(guī)制實(shí)踐中，尤其新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)在領(lǐng)域之間存在顯著差異，特定業(yè)態(tài)領(lǐng)域的監(jiān)管試驗(yàn)信息需要檢驗(yàn)其可擴(kuò)散性與輻射限度，如果缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)且精準(zhǔn)的試驗(yàn)設(shè)計(jì)，規(guī)制試驗(yàn)主義也可能淪為放松規(guī)制的策略托辭，從而失去本應(yīng)具備的信息供給功能。
四、包容審慎監(jiān)管的失衡風(fēng)險(xiǎn)與適用困境
上文結(jié)合西方規(guī)制理論框架，闡釋了包容審慎監(jiān)管實(shí)踐運(yùn)行背后蘊(yùn)含的制度設(shè)計(jì)理念。但就本土國(guó)情而言，當(dāng)前并未形成一套相對(duì)成熟的“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法框架來(lái)調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與監(jiān)管之間的關(guān)系，地方政府的發(fā)展主義邏輯往往導(dǎo)致包容傾向遠(yuǎn)大于審慎監(jiān)管的比重。易言之，從實(shí)證維度觀察，理想狀態(tài)下的包容審慎監(jiān)管在本土實(shí)踐中存在價(jià)值張力并面臨諸多適用困境。
（一）“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法下的監(jiān)管失衡風(fēng)險(xiǎn)
從包容審慎監(jiān)管的制度淵藪來(lái)看，其本土背景在于適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)新發(fā)展理念的現(xiàn)實(shí)需求，強(qiáng)調(diào)以法治保障與監(jiān)管創(chuàng)新更好地服務(wù)“發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)”，推動(dòng)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。包容審慎監(jiān)管中的“包容”一詞強(qiáng)調(diào)了通過(guò)規(guī)制創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的發(fā)展目的，而“審慎”更多指代借助風(fēng)險(xiǎn)研判與監(jiān)管干涉形成對(duì)發(fā)展主義的底線制約�？梢哉f(shuō)，包容審慎監(jiān)管的政策倡議投射出中國(guó)特色“發(fā)展型國(guó)家”的框架影響，但受限于“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法的框架缺陷與發(fā)育不完善，包容與審慎的張弛之間也存在明顯的緊張關(guān)系與失衡風(fēng)險(xiǎn)。
1.“發(fā)展型國(guó)家”模式下地方政府的行為邏輯
從社會(huì)科學(xué)的觀察維度，改革開(kāi)放之后受“發(fā)展型國(guó)家”模式的影響，中國(guó)的監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)自始就面臨市場(chǎng)培育和監(jiān)管任務(wù)并存的雙重目標(biāo)，演化迄今仍然體現(xiàn)出鮮明的助推發(fā)展屬性，特別是地方政府的行為邏輯始終逡巡于發(fā)展與監(jiān)管之間。按照周黎安教授提出的理論框架，“雙向塑造”這一概念形象得描述出中國(guó)特色的政府—市場(chǎng)關(guān)系，并進(jìn)一步推導(dǎo)出地方政府“兼具地區(qū)公共服務(wù)（市場(chǎng)監(jiān)管）與準(zhǔn)市場(chǎng)主體的雙重身份”。當(dāng)然這種雙重身份引發(fā)的弊端便是，地方政府在具體的監(jiān)管政策實(shí)施過(guò)程中，往往需要扭曲市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)來(lái)保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心任務(wù)，使得監(jiān)管政策設(shè)計(jì)本身便自帶鮮明的發(fā)展主義色彩。
包容審慎監(jiān)管與新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展息息相關(guān)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國(guó)道路顯著體現(xiàn)為政府對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)模式的發(fā)展調(diào)控與放松規(guī)制態(tài)度，尤其地方政府對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型傾注了極大的資源投入。雷雅雯（Ya-Wen Lei）從經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)視角，探討了新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)背后中國(guó)特色的“科技發(fā)展型國(guó)家”（techno-developmental state）特征�？萍及l(fā)展型國(guó)家在傳統(tǒng)的發(fā)展型國(guó)家理論基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將科技因素置入國(guó)家—市場(chǎng)結(jié)構(gòu)之中，在其看來(lái)，中國(guó)新經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展深刻反映了科技發(fā)展主義（techno-developmentalism）與官僚科層結(jié)構(gòu)的特殊嵌合，地方政府的運(yùn)作依附于國(guó)家層面對(duì)于新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的政策考核目標(biāo)，相關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管部門也樂(lè)于依循國(guó)家政策、獲取相應(yīng)市場(chǎng)收益并散播積極層面的產(chǎn)業(yè)故事，這樣的科層激勵(lì)結(jié)構(gòu)維系了國(guó)家內(nèi)部中央至地方層面的社會(huì)科技想象（national sociotechnical imaginary）。但這也導(dǎo)致在地方實(shí)踐中，抽象意義上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)往往優(yōu)先于勞動(dòng)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)平等、風(fēng)險(xiǎn)安全等諸多非經(jīng)濟(jì)價(jià)值追求。
2.“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法的框架缺憾與消極影響
包容審慎監(jiān)管的政策設(shè)計(jì)通常內(nèi)嵌了產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展主義導(dǎo)向，中央至地方紛紛頒布的數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，無(wú)不強(qiáng)調(diào)借助包容審慎監(jiān)管政策助力“新經(jīng)濟(jì)”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法作為典型的“促進(jìn)型規(guī)范”，包含了大量的激勵(lì)性手段去促進(jìn)“新經(jīng)濟(jì)”模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展。這種非均衡的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)行政法的控權(quán)思維明顯不同，帶有鮮明的“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法特征，更多強(qiáng)調(diào)的是政府推動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共職能，從而保障和實(shí)現(xiàn)中國(guó)式規(guī)制國(guó)家的發(fā)展意涵。
我國(guó)政府尤其地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能盡管在實(shí)踐中承擔(dān)重要角色，但始終缺少相對(duì)成熟的“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法體系，來(lái)對(duì)公共行政實(shí)踐中的發(fā)展職能提供充分有效的規(guī)范導(dǎo)引。相關(guān)學(xué)者已然敏銳注意到這一缺憾，薛剛凌教授認(rèn)為，發(fā)展職能作為中國(guó)行政法特色，其應(yīng)具有獨(dú)特的目標(biāo)定位、組織手段和運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)行行政法體系并未滿足發(fā)展職能的實(shí)踐需求。于安教授同樣認(rèn)為，有效市場(chǎng)和有為政府作為當(dāng)前我國(guó)政府與市場(chǎng)相互關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)，行政法應(yīng)對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能提供行為準(zhǔn)則和基礎(chǔ)規(guī)范。尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)領(lǐng)域，于安教授進(jìn)一步認(rèn)為，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展議題，一直是中國(guó)行政法有待拓荒的關(guān)鍵領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)模式的發(fā)展，將為形成基于數(shù)字化的發(fā)展型行政法體系提供條件。
就本土國(guó)情而言，我國(guó)當(dāng)前“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法體系的不足與缺憾，對(duì)包容審慎監(jiān)管的有效實(shí)踐帶來(lái)一定的負(fù)面影響，首先表現(xiàn)為缺乏科學(xué)且法定化的規(guī)制影響評(píng)估工具，來(lái)評(píng)估監(jiān)管政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之間的匹配度。畢竟單一維度的放松規(guī)制手段未必就能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，通過(guò)規(guī)制政策去促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展需要更科學(xué)精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，包容審慎監(jiān)管政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性判斷應(yīng)是未來(lái)改進(jìn)的核心議題。其次，“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法應(yīng)當(dāng)提供更為合理的利益分配機(jī)制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)制改革背后涉及的多元利益調(diào)整應(yīng)是現(xiàn)代行政法治關(guān)注的重要議題，包容審慎作為針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管創(chuàng)新做法，在打破均衡狀態(tài)、改變既有利益格局的同時(shí)，往往會(huì)損害其他傳統(tǒng)行業(yè)及其就業(yè)人群的相關(guān)利益，因此需要綜合考慮包容審慎監(jiān)管涉及的多元利益調(diào)和以及效率與公平之間的價(jià)值平衡。最后，當(dāng)前的“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法體系過(guò)度依賴中央對(duì)于地方的科層指標(biāo)考核，尤其是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占據(jù)絕對(duì)核心地位，這一帶有“內(nèi)部行政法”屬性的指標(biāo)控制模式所塑造的科層激勵(lì)結(jié)構(gòu)，往往會(huì)帶來(lái)價(jià)值導(dǎo)向的失衡偏差，并直接影響地方政府的監(jiān)管偏好與行為邏輯。具體到包容審慎監(jiān)管過(guò)程中，地方政府在包容層面的規(guī)制執(zhí)法策略通常遠(yuǎn)高于審慎模式，“包容審慎”這一貌似公允持中的規(guī)制理念往往進(jìn)退失據(jù)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率的極致追求難以兼顧風(fēng)險(xiǎn)安全等審慎價(jià)值。
（二）包容審慎監(jiān)管的適用困境及改革策略
1.包容審慎監(jiān)管的“規(guī)制公地”困境及未來(lái)方案
前文提到回應(yīng)性規(guī)制策略、合作規(guī)制范式以及規(guī)制試驗(yàn)主義方法均是從理想類型維度，對(duì)中國(guó)本土的包容審慎監(jiān)管所做的理論建構(gòu)，但是回到具體實(shí)踐運(yùn)行中，一個(gè)棘手的前提問(wèn)題在于，組織法層面上應(yīng)由何種機(jī)構(gòu)來(lái)具體負(fù)責(zé)實(shí)施這些規(guī)制策略？尤其是新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的高速發(fā)展帶來(lái)了監(jiān)管空白與職能重疊等現(xiàn)實(shí)難題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)碎片化現(xiàn)象極易引發(fā)“規(guī)制公地”（regulatory commons）困境。這表現(xiàn)為實(shí)踐中通常缺乏統(tǒng)一、明確且專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)包容審慎監(jiān)管的策略實(shí)施全流程。事實(shí)上，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)模式導(dǎo)致傳統(tǒng)行政主管部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不再明確、監(jiān)管職能邊界也愈發(fā)模糊，這種組織法現(xiàn)象并非中國(guó)獨(dú)有而是各國(guó)普遍難題。
我國(guó)面對(duì)“規(guī)制公地”的困境，中央層面強(qiáng)調(diào)要借助跨部門綜合監(jiān)管等組織創(chuàng)新來(lái)彌補(bǔ)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的監(jiān)管漏洞。但跨部門綜合監(jiān)管這一應(yīng)對(duì)機(jī)制也僅是提供了宏觀方向，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)部門協(xié)作防止監(jiān)管不作為，依然缺乏具體可操作性的規(guī)范指引。更為關(guān)鍵的是，從我國(guó)特殊國(guó)情來(lái)看，地方發(fā)展型政府的科層激勵(lì)結(jié)構(gòu)往往會(huì)加劇“規(guī)制公地”的本土困境，在發(fā)展主義的價(jià)值導(dǎo)引下，地方政府更為強(qiáng)調(diào)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的包容意義及其帶來(lái)的發(fā)展效果，而忽視由何種具備科學(xué)專長(zhǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)專門負(fù)責(zé)審慎義務(wù)的具體履行。而在缺乏審慎監(jiān)管背景下，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的負(fù)面效應(yīng)逐漸積聚并引發(fā)較大社會(huì)問(wèn)題時(shí)，地方政府又傾向采取跨部門的專項(xiàng)治理等運(yùn)動(dòng)式手段迅疾予以取締。因此，包容審慎監(jiān)管的地方實(shí)踐往往處于縱容與苛責(zé)的極端狀態(tài)，始終缺乏常規(guī)化的規(guī)制機(jī)構(gòu)體系建設(shè)。包容審慎監(jiān)管的短期改革方案是通過(guò)議事協(xié)調(diào)小組等非正式組織模式強(qiáng)調(diào)跨部門監(jiān)管協(xié)作，盡可能防止或減少監(jiān)管空白現(xiàn)象。長(zhǎng)期改革方案則是需要明確專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科學(xué)審慎義務(wù)與相對(duì)獨(dú)立性，一定程度上屏蔽稀釋地方政府的發(fā)展主義影響，專業(yè)機(jī)構(gòu)在日常監(jiān)管活動(dòng)中，需要借助科學(xué)評(píng)估工具持續(xù)性對(duì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的市場(chǎng)信息進(jìn)行收集分析，并根據(jù)市場(chǎng)主體的表現(xiàn)在“執(zhí)法金字塔”體系內(nèi)采取更具回應(yīng)性的執(zhí)法策略，從而降低“規(guī)制公地”的負(fù)面影響與發(fā)生機(jī)率。
2.包容審慎監(jiān)管的“規(guī)制積聚”難題及疏解方式
針對(duì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的不同性質(zhì)特征與不同發(fā)展階段予以差異化的立法對(duì)待，而非按照傳統(tǒng)形式法治要求去制定適用普遍拘束力的監(jiān)管規(guī)則，這種強(qiáng)調(diào)開(kāi)放反思與實(shí)質(zhì)法治的創(chuàng)新模式是包容審慎監(jiān)管的重要特征之一。按照包容審慎監(jiān)管的差異化立法要求，當(dāng)前我國(guó)規(guī)制實(shí)踐中，為了回應(yīng)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)與科技創(chuàng)新衍化的極高頻率，互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能監(jiān)管等諸多新業(yè)態(tài)領(lǐng)域內(nèi)，相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則不僅在數(shù)量呈幾何指數(shù)逐年增加，監(jiān)管分類標(biāo)準(zhǔn)也愈發(fā)龐雜，這一規(guī)范膨脹現(xiàn)象也將引發(fā)現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家下的規(guī)制積聚（regulatory accretion）難題。尤其在新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)這一嶄新領(lǐng)域，包容審慎監(jiān)管的差異化立法與個(gè)性化規(guī)制要求所引發(fā)的規(guī)制積聚現(xiàn)象及其負(fù)面效應(yīng)將越發(fā)顯著。
首先，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)領(lǐng)域內(nèi)規(guī)制積聚現(xiàn)象對(duì)監(jiān)管體系框架帶來(lái)了消極影響。我國(guó)對(duì)于“四新經(jīng)濟(jì)”為代表的新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域缺乏嚴(yán)格的邊界框定，按照包容審慎監(jiān)管的制度理念，邊界不清且種類繁多的產(chǎn)業(yè)形態(tài)也意味著針對(duì)性的監(jiān)管規(guī)范制定要求，這導(dǎo)致實(shí)踐中充斥了大量法律位階較低的行政規(guī)則與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這些分門別類的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)與差異化規(guī)制方案之間也會(huì)存在適用沖突與模糊地帶，這給監(jiān)管規(guī)范體系的內(nèi)部自洽造成了協(xié)調(diào)困難。與此同時(shí)，由于中央與地方政府縱向之間以及諸多行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)橫向之間往往存在價(jià)值取向差異，因此，在面對(duì)種類繁多的產(chǎn)業(yè)和行為時(shí)，包容審慎監(jiān)管的具體規(guī)范設(shè)計(jì)也難以恰當(dāng)分配“包容”與“審慎”的比重，這也可能會(huì)造成海量規(guī)范之間的價(jià)值偏差。
其次，規(guī)制積聚可能增加市場(chǎng)負(fù)擔(dān)，并對(duì)監(jiān)管基礎(chǔ)能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。包容審慎監(jiān)管要求分門別類精細(xì)化地設(shè)定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這種差異化的監(jiān)管規(guī)則立法實(shí)踐，必須建立在國(guó)家精細(xì)化治理與監(jiān)管基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)之上。這要求國(guó)家層面必須具備極高的信息收集與數(shù)據(jù)處理能力，能夠通過(guò)科學(xué)的政策試驗(yàn)方法，對(duì)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的相關(guān)信息予以整合分析，進(jìn)而針對(duì)性地設(shè)定殊異化的行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，顯然，從中央到地方當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)管基礎(chǔ)能力遠(yuǎn)未達(dá)到此要求。與此同時(shí)，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展進(jìn)程中的不確定因素過(guò)于凸顯，規(guī)制收益與成本變得更加微妙復(fù)雜且難以識(shí)別量化，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的特殊性無(wú)疑進(jìn)一步拔高了監(jiān)管難度系數(shù)。因此，在上述客觀條件的拘束下，在數(shù)量龐雜的監(jiān)管規(guī)范這一“規(guī)制積聚”場(chǎng)景下，不僅難以匹配實(shí)現(xiàn)包容審慎監(jiān)管預(yù)期的規(guī)制目標(biāo)，無(wú)形間還可能會(huì)增加市場(chǎng)主體的合規(guī)負(fù)擔(dān)。
最后，規(guī)制積聚可能導(dǎo)致新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)利益與公共利益的進(jìn)一步失衡。在理想狀態(tài)下，包容審慎監(jiān)管理念下的差異化監(jiān)管設(shè)計(jì)，似乎能夠回應(yīng)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)不同模式與階段下的個(gè)性化需求，從而擺脫傳統(tǒng)監(jiān)管模式的削足適履之嫌。在監(jiān)管實(shí)踐中，個(gè)性化監(jiān)管規(guī)則非常依賴監(jiān)管機(jī)構(gòu)與新經(jīng)濟(jì)企業(yè)的合作規(guī)制范式來(lái)共同型塑。如前文所述，合作規(guī)制的潛在弊端在于監(jiān)管政策更易被產(chǎn)業(yè)界影響從而違背公共利益，典型譬如監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)性化設(shè)定問(wèn)題，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高可能阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但以產(chǎn)業(yè)平均現(xiàn)狀設(shè)定偏低標(biāo)準(zhǔn)這種迎合產(chǎn)業(yè)界的做法，同樣會(huì)間接損害公共利益�；谖覈�(guó)地方政府的發(fā)展主義邏輯與價(jià)值取向，這種片面迎合新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)利益的做法非常普遍。這直接導(dǎo)致“規(guī)制積聚”場(chǎng)景下的個(gè)性化規(guī)則越發(fā)繁雜累積，量變引起質(zhì)變反而越有可能背離公共利益而徹底倒向產(chǎn)業(yè)界。這一悖論情景也與包容審慎監(jiān)管最初的制度設(shè)想南轅北轍。
3.包容審慎監(jiān)管的試驗(yàn)缺陷及其矯正機(jī)制
如前文所述，包容審慎監(jiān)管實(shí)踐中反映出的規(guī)制試驗(yàn)主義邏輯，在理論上能夠更好地回應(yīng)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的不確定性特征。但是除了試驗(yàn)科學(xué)性相對(duì)不足這一痼疾之外，更為棘手且具本土特色的試驗(yàn)缺陷則表現(xiàn)為，當(dāng)前各地的規(guī)制試驗(yàn)設(shè)計(jì)更多投射出放松規(guī)制的策略精神，亦即通過(guò)監(jiān)管沙盒等試驗(yàn)裝置去松綁或者豁免原有的規(guī)范拘束，以此為新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的地方發(fā)展降低外部束縛，這可視為通過(guò)規(guī)制創(chuàng)新激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型策略。但與此同時(shí)，這也導(dǎo)致在包容審慎監(jiān)管的內(nèi)部緊張?bào)w系之下，地方實(shí)踐中的規(guī)制試驗(yàn)主義策略呈現(xiàn)出單一維度的經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值考量，在地方政府的發(fā)展主義導(dǎo)向下，規(guī)制試驗(yàn)的包容態(tài)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于審慎精神。因此值得警惕的是，科技助推的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)在孕育發(fā)展過(guò)程中附帶了諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，譬如各類大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)績(jī)效潛能的同時(shí)，也提升了各類無(wú)法預(yù)測(cè)的科技風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，而當(dāng)前監(jiān)管政策設(shè)計(jì)中極為有限的審慎因素?zé)o法有效消解回應(yīng)這些壓力。
簡(jiǎn)言之，規(guī)制試驗(yàn)主義策略除了圍繞包容政策開(kāi)展試驗(yàn)以外，也應(yīng)為審慎監(jiān)管提供相應(yīng)的試驗(yàn)路徑，以此實(shí)現(xiàn)包容審慎監(jiān)管體系內(nèi)部的價(jià)值對(duì)沖。羅瑞·范·羅（Rory Van Loo）曾提出，在數(shù)字信息創(chuàng)新的新時(shí)代背景下，經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定與風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的提升，更加需要壓力測(cè)試（強(qiáng)度試驗(yàn)）手段予以回應(yīng)。在其看來(lái)，壓力測(cè)試手段是一項(xiàng)極為契合當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代特征的試驗(yàn)工具，由于科技發(fā)展?jié)撛诘呢?fù)面效應(yīng)及其規(guī)模早已超越想象，面對(duì)日益復(fù)雜世界下的風(fēng)險(xiǎn)行政管理事項(xiàng)，壓力測(cè)試導(dǎo)向的強(qiáng)度試驗(yàn)工具或?qū)缪莞鼮殛P(guān)鍵角色。就我國(guó)國(guó)情而言，地方政府基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的追求，通常缺乏激勵(lì)機(jī)制去開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)控制導(dǎo)向的審慎試驗(yàn)，因此，應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的官僚績(jī)效指標(biāo)模式，為“發(fā)展導(dǎo)向型”行政法體系注入更多的非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，盡可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政國(guó)家體系內(nèi)部的價(jià)值平衡。同時(shí)中央更應(yīng)在審慎試驗(yàn)過(guò)程中發(fā)揮信息樞紐的核心主導(dǎo)作用，通過(guò)強(qiáng)度試驗(yàn)等工具正確測(cè)試評(píng)估新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)潛在的客觀風(fēng)險(xiǎn)。
五、結(jié)語(yǔ)
包容審慎監(jiān)管的日常運(yùn)行，更多體現(xiàn)了當(dāng)前重塑營(yíng)商環(huán)境的改革背景下，國(guó)家層面旨在提振市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的放松規(guī)制策略。包容審慎監(jiān)管的規(guī)制框架體系在實(shí)踐中，大致呈現(xiàn)為帶有回應(yīng)性規(guī)制理念的個(gè)性化規(guī)制設(shè)計(jì)，規(guī)制試驗(yàn)主義的演化流程以及合作規(guī)制范式的運(yùn)用。整體而言，包容審慎監(jiān)管似乎僅僅提供了一種“雛形”狀態(tài)的行政規(guī)制理念，其結(jié)構(gòu)體系需要予以進(jìn)一步豐盈充實(shí)，從而形成相對(duì)固化的規(guī)制框架結(jié)構(gòu)。按照伯恩斯坦的規(guī)制生命周期理論（regulatory life cycle theory），規(guī)制演變周期好似自然人的個(gè)體生命周期，類似于一個(gè)從創(chuàng)生到死亡的生命譜系過(guò)程，整個(gè)演化過(guò)程中均具有可識(shí)別的階段特征。據(jù)此理論，針對(duì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管可能更多處于規(guī)制培育期（gestation）的初階階段，遠(yuǎn)未發(fā)育成熟從而構(gòu)成一項(xiàng)定型且建制化的規(guī)制形態(tài)。不僅如此，包容審慎監(jiān)管的中國(guó)實(shí)踐更是面臨諸多本土困境，尤其是地方政府的發(fā)展主義邏輯往往導(dǎo)致包容與審慎之間的價(jià)值平衡較難實(shí)現(xiàn)，這凸顯出中國(guó)監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)的特殊性，包容審慎監(jiān)管的中國(guó)圖景也為反思規(guī)制與發(fā)展之間的二元關(guān)系提供了一個(gè)絕佳的制度樣本。
另外值得注意的是，包容審慎監(jiān)管對(duì)于傳統(tǒng)的行政法治范式也具有深遠(yuǎn)影響。建立在高度確定性與形式合法性基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政法范式，已然無(wú)法充分解釋與涵蓋包容審慎監(jiān)管的實(shí)踐復(fù)雜性。包容審慎監(jiān)管實(shí)踐中的回應(yīng)性規(guī)制理念與試驗(yàn)主義策略，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了形式合法性的框架邏輯，而帶有開(kāi)放反思取向與實(shí)質(zhì)合法性內(nèi)涵。但必須指出的是，包容審慎這種帶有實(shí)質(zhì)法治色彩的規(guī)制創(chuàng)新方案，自身不僅需要較為發(fā)達(dá)成熟的行政法治框架予以支撐，更需要現(xiàn)代行政國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施與行政能力（administrative competence）予以輔助，否則包容審慎監(jiān)管對(duì)于實(shí)質(zhì)合法性的跨越式追求，特定情形下也有可能緣木求魚(yú)，突破形式合法性底線。
作者：盧超，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員。