面對(duì)數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展，如何塑造能夠適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的新的監(jiān)管范式，乃是我國(guó)行政管理研究的重要理論議題。由命令服從式監(jiān)管到回應(yīng)式監(jiān)管，既有監(jiān)管范式的革新主要源于監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間地位的逐漸平等，而隨著新興技術(shù)的快速發(fā)展，治理問(wèn)題的不確定性日益凸顯，使得敏捷治理等新的監(jiān)管理念不斷涌現(xiàn)。在梳理既有監(jiān)管范式及理念的發(fā)展脈絡(luò)基礎(chǔ)上，本文提出規(guī)范敏捷式監(jiān)管的新范式，以支撐監(jiān)管應(yīng)對(duì)數(shù)字技術(shù)快速變遷所產(chǎn)生的不確定性治理難題。
在建設(shè)數(shù)字中國(guó)、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的大背景下，如何推動(dòng)數(shù)據(jù)要素開(kāi)放共享，成為當(dāng)前數(shù)據(jù)監(jiān)管部門面臨的緊迫政策議題，這也為上述規(guī)范敏捷式監(jiān)管范式的實(shí)踐提供了應(yīng)用場(chǎng)景。習(xí)近平總書(shū)記指出：“數(shù)字經(jīng)濟(jì)事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局”“是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機(jī)遇的戰(zhàn)略選擇”。2022年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》），提出構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等制度，以激活數(shù)據(jù)要素潛能、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。2023年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，將“暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)”列為數(shù)字中國(guó)建設(shè)的“兩大基礎(chǔ)”之一，要求“構(gòu)建國(guó)家數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制”“釋放商業(yè)數(shù)據(jù)價(jià)值潛能”。2023年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出組建國(guó)家數(shù)據(jù)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開(kāi)發(fā)利用，推進(jìn)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)的建設(shè)。
當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享已引發(fā)學(xué)者普遍關(guān)注，而圍繞數(shù)據(jù)監(jiān)管部門如何推動(dòng)商業(yè)數(shù)據(jù)價(jià)值潛能釋放的研究尚付之闕如。在商業(yè)數(shù)據(jù)中，個(gè)人和企業(yè)的金融數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度高，實(shí)際持有者普遍具備較強(qiáng)的數(shù)據(jù)利用和風(fēng)控能力，并且在完善社會(huì)征信、防范網(wǎng)絡(luò)詐騙等應(yīng)用場(chǎng)景具有巨大潛能，可更好地助力普惠金融并賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)。一直以來(lái)，開(kāi)放銀行（Open Banking）改革構(gòu)成金融領(lǐng)域推動(dòng)企業(yè)及個(gè)人數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要實(shí)踐，乃指銀行與第三方開(kāi)發(fā)者共享和利用客戶授權(quán)的數(shù)據(jù)以構(gòu)建特定應(yīng)用程序和服務(wù)的商業(yè)模式。各國(guó)政府在推動(dòng)開(kāi)放銀行的改革中都扮演了重要的角色，截至2021年10月，全球已有包括英國(guó)、美國(guó)、新加坡在內(nèi)的49個(gè)國(guó)家積極推進(jìn)開(kāi)放銀行政策，另有31個(gè)國(guó)家已展開(kāi)積極討論。近年來(lái)，我國(guó)監(jiān)管部門也已圍繞金融數(shù)據(jù)開(kāi)放展開(kāi)研究，但囿于諸多不確定挑戰(zhàn)，至今尚缺乏系統(tǒng)性政策出臺(tái)。
本文將首先回顧既有監(jiān)管范式變遷的理論脈絡(luò)，提出規(guī)范敏捷式監(jiān)管的理論框架；然后分析域外開(kāi)放銀行的改革實(shí)踐，提煉以監(jiān)管推動(dòng)金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的一般性政策內(nèi)容；最后結(jié)合我國(guó)監(jiān)管推動(dòng)金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的機(jī)制障礙，以規(guī)范敏捷范式為指引提出以監(jiān)管推進(jìn)我國(guó)金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的對(duì)策建議。
一、數(shù)字時(shí)代的監(jiān)管范式：規(guī)范敏捷式監(jiān)管
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府逐漸由指令型政府轉(zhuǎn)向監(jiān)管型政府（Regulatory State），日益通過(guò)制定宏觀政策、運(yùn)用法律及經(jīng)濟(jì)等多種工具實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與社會(huì)管理。近年來(lái)，數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展帶來(lái)了越來(lái)越多的不確定治理難題，這呼喚新的更具適應(yīng)性和敏捷性的監(jiān)管范式。
（一）監(jiān)管范式變遷的理論脈絡(luò)
命令服從式監(jiān)管（Command and Control Regulation）是一種傳統(tǒng)的政府監(jiān)管范式，依循此種范式，政府以懲戒為后盾，無(wú)差別地對(duì)被監(jiān)管者強(qiáng)制執(zhí)行法律的規(guī)定。這一范式的有效運(yùn)作預(yù)設(shè)了監(jiān)管者與被監(jiān)管者的不平等地位：被監(jiān)管者被視為應(yīng)當(dāng)被動(dòng)服從政府命令的客體。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，被監(jiān)管者的主體意識(shí)日益增強(qiáng)，上述預(yù)設(shè)顯然越來(lái)越與現(xiàn)實(shí)不符：被監(jiān)管者不僅可能對(duì)監(jiān)管命令抱持消極態(tài)度，更可能采取策略性手段予以抵制，從而導(dǎo)致監(jiān)管失靈。作為對(duì)命令服從式監(jiān)管的超越，回應(yīng)式監(jiān)管（Responsive Regulation）于1992年被提出，其仍強(qiáng)調(diào)在法律的框架下實(shí)施監(jiān)管，但主張給予監(jiān)管者更為充分的裁量權(quán)，讓其能夠根據(jù)被監(jiān)管者應(yīng)對(duì)監(jiān)管的動(dòng)機(jī)靈活調(diào)整監(jiān)管策略，最終尋求對(duì)被監(jiān)管者的塑造，使其不僅主動(dòng)服從監(jiān)管，還能與之展開(kāi)積極協(xié)同。可見(jiàn)，回應(yīng)式監(jiān)管的關(guān)鍵在于尊重被監(jiān)管者的主體地位，并激發(fā)和引導(dǎo)被監(jiān)管者的主體性，最終形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管實(shí)效。
需要注意的是，無(wú)論是命令服從式監(jiān)管還是回應(yīng)式監(jiān)管，其所面對(duì)的治理難題及可供選擇的治理手段，都具有較高的確定性，困難之處主要在于執(zhí)行成本過(guò)高、被監(jiān)管者缺乏守法動(dòng)機(jī)等問(wèn)題。而進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，數(shù)字技術(shù)的指數(shù)級(jí)創(chuàng)新及相關(guān)商業(yè)模式的加速迭代正導(dǎo)致新興的、不確定的治理難題不斷涌現(xiàn)，無(wú)論是監(jiān)管者還是被監(jiān)管者都難以提前預(yù)料，監(jiān)管雙方日益陷入共同無(wú)知的境地。此時(shí)，僅僅依靠二者之間展開(kāi)協(xié)同合作已不足以應(yīng)對(duì)，還需提升監(jiān)管對(duì)于技術(shù)發(fā)展的適應(yīng)性和敏捷性。
2018年，世界經(jīng)濟(jì)論壇提出敏捷治理（Agile Governance）的監(jiān)管理念，其指“一套具有柔韌性、流動(dòng)性、靈活性或適應(yīng)性的行動(dòng)或方法，是一種自適應(yīng)、以人為本，以及具有包容性和可持續(xù)的決策過(guò)程”。敏捷治理的監(jiān)管理念突出強(qiáng)調(diào)政策制定的時(shí)間敏感性（Time Sensitivity），并要求監(jiān)管者與被監(jiān)管者更為密切地展開(kāi)合作，以“下手快、力度輕”的治理措施進(jìn)行監(jiān)管試探，并根據(jù)結(jié)果反饋及時(shí)調(diào)整。應(yīng)當(dāng)看到，敏捷治理是對(duì)實(shí)驗(yàn)主義治理（Experimentalist Governance）的發(fā)展。實(shí)驗(yàn)主義治理于2010年被提出，旨在應(yīng)對(duì)在衛(wèi)生保健、教育、殘疾人護(hù)理、轉(zhuǎn)基因政策、環(huán)境保護(hù)等方面治理的不確定性挑戰(zhàn)，主張監(jiān)管者與被監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)共同學(xué)習(xí)、邊學(xué)邊干，在實(shí)踐中循環(huán)評(píng)估監(jiān)管對(duì)策。以實(shí)驗(yàn)主義的治理理念為基礎(chǔ)，敏捷治理進(jìn)一步考慮到了數(shù)字技術(shù)迅速發(fā)展的特點(diǎn)，要求監(jiān)管雙方以更高的速率完成實(shí)驗(yàn)主義治理的循環(huán)迭代。
回顧上述監(jiān)管范式的變遷歷程，可以提煉驅(qū)動(dòng)監(jiān)管范式變遷的兩個(gè)關(guān)鍵變量，即，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的平等性，以及監(jiān)管問(wèn)題本身的不確定性。具體而言，在面對(duì)確定的監(jiān)管問(wèn)題時(shí)，隨著被監(jiān)管者主體地位的提升，有效監(jiān)管的需求會(huì)驅(qū)使監(jiān)管者日益重視被監(jiān)管者的動(dòng)機(jī)，并希望通過(guò)調(diào)動(dòng)后者的能動(dòng)性強(qiáng)化彼此協(xié)同。而隨著監(jiān)管問(wèn)題的不確定性提升，僅依靠彼此的協(xié)同已不足以應(yīng)對(duì)雙方皆未知的挑戰(zhàn)，因此就進(jìn)一步要求監(jiān)管者與被監(jiān)管者踐行邊干邊學(xué)的實(shí)驗(yàn)主義理念，通過(guò)不斷試錯(cuò)去摸索恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。
然而，有必要反思的是，無(wú)論是命令服從式監(jiān)管還是回應(yīng)式監(jiān)管，皆以在法律框架下實(shí)施監(jiān)管為基本預(yù)設(shè)，而在敏捷治理與實(shí)驗(yàn)主義治理中，為了應(yīng)對(duì)不確定的治理難題，法治的地位明顯弱化。依據(jù)實(shí)驗(yàn)主義治理的理論框架，法律可以被政策所取代，“立法權(quán)向行政機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移既宣告了社會(huì)治理中實(shí)驗(yàn)主義的興起，也宣告了‘政策型治理’的興起”。由此，要實(shí)現(xiàn)有效的治理，所需的便是對(duì)政策進(jìn)行敏捷實(shí)驗(yàn)，“政策屬于實(shí)驗(yàn)傳統(tǒng)的范疇，任何政策的出臺(tái)實(shí)際上都是一場(chǎng)社會(huì)實(shí)驗(yàn)”。世界經(jīng)濟(jì)論壇提出敏捷治理的理念，所強(qiáng)調(diào)的也是“政策的敏捷制定（Agile Policy-making）”。可是，有必要認(rèn)識(shí)到，僅強(qiáng)調(diào)以政策的敏捷制定來(lái)實(shí)施治理，而忽視法治的基礎(chǔ)性地位，可能會(huì)因?yàn)閯?dòng)搖交往主體的穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期，而難以取得好的治理績(jī)效。在社會(huì)學(xué)看來(lái)，“行動(dòng)者的行動(dòng)選擇具有高度的不確定性，高度依賴于另外一方行動(dòng)者的選擇可能性與實(shí)際做出的選擇。而另外一方的行動(dòng)同樣是高度不確定的，高度依賴于自己一方行動(dòng)的可能性與實(shí)際做出的選擇”，帕森斯將此種人與人互動(dòng)所面臨的雙重的不確定性和雙重的依賴性稱為“雙重偶聯(lián)性”。要克服該雙重偶聯(lián)性，就需依靠法律系統(tǒng)為自我與他者對(duì)對(duì)方的規(guī)范性預(yù)期提供擔(dān)保。具體而言，在監(jiān)管者與被監(jiān)管者的互動(dòng)中，無(wú)論哪一方的行為違背了法律，法律系統(tǒng)都會(huì)將其判定為違法并給出規(guī)范上的否定性評(píng)價(jià)，以維持失望一方對(duì)未來(lái)的規(guī)范性期待，而不至于使其基于“期望的不斷循環(huán)復(fù)歸”而陷入“鏡像推理”的猜疑與對(duì)抗�？梢钥吹�，克服雙重偶聯(lián)性的關(guān)鍵，在于互動(dòng)各方共享一套穩(wěn)定的一般性規(guī)則，以此來(lái)?yè)?dān)保自我對(duì)他者未來(lái)行為的規(guī)范性期待。由此，本文主張，在數(shù)字時(shí)代實(shí)施監(jiān)管，應(yīng)將規(guī)范體系與敏捷治理相結(jié)合，秉持規(guī)范敏捷式監(jiān)管的新范式。
（二）規(guī)范敏捷監(jiān)管的理論內(nèi)涵
法律毫無(wú)疑問(wèn)是一個(gè)社會(huì)中最為重要的一般性規(guī)則。國(guó)內(nèi)學(xué)者在論述敏捷治理的理念時(shí)，也有提到敏捷治理應(yīng)遵循“法律精神指導(dǎo)”，但其同時(shí)強(qiáng)調(diào)敏捷治理并不需要考慮具體的法律規(guī)則，因?yàn)樾屡d技術(shù)的巨大不確定性使得法律往往難以作出明確的規(guī)定。然而這一判斷顯然與事實(shí)不符。以數(shù)字領(lǐng)域?yàn)槔�，�?000年立法者就頒行了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，此后《侵權(quán)責(zé)任法》（2010）的制定及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（2013）的修訂中也有對(duì)數(shù)字技術(shù)引發(fā)侵權(quán)行為的專門規(guī)定，2016年以來(lái)立法者進(jìn)一步出臺(tái)了專門立法如《網(wǎng)絡(luò)安全法》（2017）《電子商務(wù)法》（2019）《數(shù)據(jù)安全法》（2021）《個(gè)人信息保護(hù)法》（2021），并根據(jù)數(shù)字平臺(tái)特征修訂《反壟斷法》（2022）。我國(guó)司法機(jī)關(guān)也在不斷通過(guò)個(gè)案裁判發(fā)展法律的規(guī)范內(nèi)涵，如“人臉識(shí)別第一案”明確認(rèn)定生物識(shí)別信息屬于敏感個(gè)人信息，“大眾點(diǎn)評(píng)訴百度案”也明確了數(shù)據(jù)爬取的法律邊界。
當(dāng)然，政策也可以在一定程度上擔(dān)保交往雙方的規(guī)范性期待，但必須明確區(qū)分政策中的抽象規(guī)則（Rule）與具體行為（Act），并保障前者相比于后者具有更高的穩(wěn)定性。國(guó)內(nèi)敏捷治理的既有文獻(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)政策的快速制定、靈活應(yīng)變、漸進(jìn)迭代，而沒(méi)有意識(shí)到政策同樣需要有穩(wěn)定性。要知道，如果一般性的監(jiān)管規(guī)則也總是隨著結(jié)果的反饋極度敏捷地調(diào)整，那么被監(jiān)管者就無(wú)法形成對(duì)監(jiān)管者的穩(wěn)定預(yù)期，相反會(huì)驅(qū)使被監(jiān)管者基于對(duì)監(jiān)管者敏捷行為的學(xué)習(xí)去形成特定的認(rèn)知期待，并據(jù)此與監(jiān)管者展開(kāi)策略性互動(dòng)。若如此，敏捷治理所希望達(dá)成的“相互依賴”之合作關(guān)系將難免墮化為彼此猜疑的貓鼠游戲。在我國(guó)的立法體系之下，監(jiān)管者有權(quán)制定包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件在內(nèi)的各種抽象規(guī)則，它們相比于具體的監(jiān)管行為具有更高的穩(wěn)定性。如近年來(lái)，國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)辦公室就制定了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》《個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》等行政規(guī)章，這些監(jiān)管規(guī)則既對(duì)緊迫的治理議題給出了政策回應(yīng)，同時(shí)其制定和修改也皆受到《立法法》《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)的程序性約束，并在內(nèi)容上與《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律保持一致，能夠?yàn)楸槐O(jiān)管者擔(dān)保一定程度的規(guī)范性期待。
總之，監(jiān)管者對(duì)數(shù)字技術(shù)及新興產(chǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管，從來(lái)都不是在規(guī)范真空中進(jìn)行，而是在法律原則、法律規(guī)則、行政立法、司法裁判等共同構(gòu)成的規(guī)范體系下完成。敏捷治理與實(shí)驗(yàn)主義治理不應(yīng)對(duì)法律的規(guī)范性功能視而不見(jiàn)。規(guī)范敏捷式的監(jiān)管范式可以通過(guò)下述三個(gè)命題來(lái)概括。
第一，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，協(xié)同敏捷地實(shí)施監(jiān)管行為，但應(yīng)以監(jiān)管規(guī)則為指引并受其約束。遵循實(shí)驗(yàn)主義治理及敏捷治理的理念，為了更好地應(yīng)對(duì)不確定性，監(jiān)管者與被監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)彼此協(xié)作、共同學(xué)習(xí)，然而敏捷的監(jiān)管行為仍應(yīng)遵循既有的合法有效的監(jiān)管規(guī)則。這顯然會(huì)壓縮監(jiān)管行為的敏捷空間，但同時(shí)也為被監(jiān)管者提供了關(guān)于監(jiān)管者之行為的穩(wěn)定的規(guī)范預(yù)期，為監(jiān)管者與被監(jiān)管者在未來(lái)的持續(xù)交往協(xié)同提供了前提。
第二，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，根據(jù)監(jiān)管行為的效果反饋，敏捷地發(fā)展監(jiān)管規(guī)則，但應(yīng)以法律規(guī)范為指引并受其約束。在我國(guó)，監(jiān)管規(guī)則除了包含前述的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件等硬法規(guī)范，還包含指導(dǎo)性意見(jiàn)、標(biāo)準(zhǔn)合同、典型案例等軟法規(guī)范。監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，敏捷地基于監(jiān)管實(shí)效對(duì)既有的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行發(fā)展，以提升監(jiān)管規(guī)則對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)及數(shù)字技術(shù)最新發(fā)展的適應(yīng)性。當(dāng)然，監(jiān)管規(guī)則僅構(gòu)成行政立法，其仍應(yīng)遵循法律的指引并受其約束，這無(wú)疑會(huì)壓縮監(jiān)管規(guī)則敏捷發(fā)展的空間，但卻為維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期提供了擔(dān)保。
第三，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，根據(jù)監(jiān)管規(guī)則的效果反饋，推動(dòng)立法者敏捷地發(fā)展法律的相關(guān)規(guī)范。法律規(guī)范具有僅次于憲法的穩(wěn)定性，然而其本身也在不斷發(fā)展，監(jiān)管者與被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管前沿信息、發(fā)展趨勢(shì)有更完備的把握，為立法者敏捷地發(fā)展相關(guān)法律規(guī)范提供了支撐。當(dāng)然，法律規(guī)范的修改與完善超出了監(jiān)管者的權(quán)限，但其仍可以通過(guò)多種方式及渠道——如《立法法》第十四條——助推新興立法的出臺(tái)。
概言之，規(guī)范敏捷式監(jiān)管范式（見(jiàn)圖2），將監(jiān)管活動(dòng)還原于真實(shí)的規(guī)范體系之中，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門的敏捷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以規(guī)范體系為“錨”，這是維護(hù)交往主體對(duì)未來(lái)穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期的前提；同時(shí)，監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)積極提升監(jiān)管規(guī)則的適應(yīng)性，并推動(dòng)法律規(guī)范的適應(yīng)性發(fā)展，以謀求“監(jiān)管行為-監(jiān)管規(guī)則-法律規(guī)范”這一全流程的敏捷化，從而在整體上優(yōu)化監(jiān)管應(yīng)對(duì)不確定挑戰(zhàn)的能力。金融數(shù)據(jù)開(kāi)放牽涉多元復(fù)雜的利益關(guān)系，面臨較大的不確定性挑戰(zhàn)，這為踐行規(guī)范敏捷式監(jiān)管提供了合適的應(yīng)用場(chǎng)景。在具體探討我國(guó)監(jiān)管如何推動(dòng)金融數(shù)據(jù)開(kāi)放之前，有必要梳理域外開(kāi)放銀行的改革實(shí)踐，并提煉金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的一般性政策內(nèi)容。
二、金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策體系：以域外開(kāi)放銀行改革為例
（一）金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策目標(biāo)
推進(jìn)金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的首要目標(biāo)是打破金融數(shù)據(jù)壟斷及競(jìng)爭(zhēng)壁壘，促進(jìn)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新。如英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理局在2016年發(fā)布《零售銀行市場(chǎng)調(diào)查：最終報(bào)告》，指出低水平競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新是導(dǎo)致英國(guó)零售銀行產(chǎn)品價(jià)格昂貴和服務(wù)質(zhì)量不佳的關(guān)鍵原因。2019年英國(guó)開(kāi)放銀行實(shí)施實(shí)體發(fā)布《開(kāi)放銀行，準(zhǔn)備起飛：目的、進(jìn)展和潛力》，明確“開(kāi)放銀行的目標(biāo)是允許銀行客戶與第三方安全地共享他們的數(shù)據(jù)，以便更廣泛的企業(yè)能夠通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)去提供更好的金融服務(wù)、更多的選擇和更低的價(jià)格”。
個(gè)人所享有的數(shù)據(jù)可攜權(quán)是各國(guó)監(jiān)管者推進(jìn)個(gè)人金融數(shù)據(jù)共享的正當(dāng)性基礎(chǔ)。歐盟《數(shù)據(jù)可攜權(quán)指南》指出：“數(shù)據(jù)可攜權(quán)的首要目的是增強(qiáng)個(gè)人對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)的控制，并確保他們?cè)跀?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮積極作用”，這“為‘重新平衡’數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制者之間的關(guān)系提供了機(jī)會(huì)”。美國(guó)《多德-弗蘭克法案》第1033條也規(guī)定，消費(fèi)者有權(quán)以可用的電子格式訪問(wèn)自己的銀行賬戶和交易數(shù)據(jù)�；跀�(shù)據(jù)可攜權(quán)的開(kāi)放銀行改革，旨在通過(guò)賦權(quán)數(shù)據(jù)主體自主決定其個(gè)人數(shù)據(jù)的用途，激活數(shù)據(jù)要素流動(dòng)，最終激勵(lì)銀行和第三方機(jī)構(gòu)充分挖掘金融數(shù)據(jù)價(jià)值，以更好地滿足消費(fèi)者需求。
各國(guó)政府在開(kāi)放銀行改革中也普遍重視數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)。在開(kāi)放銀行改革之前，屏幕抓取和逆向工程是被普遍使用的數(shù)據(jù)訪問(wèn)技術(shù)，但其在數(shù)據(jù)安全、用戶隱私、數(shù)據(jù)可靠性等方面存在極高風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)放銀行改革的關(guān)鍵舉措便是推動(dòng)以更加安全可控的API技術(shù)作為數(shù)據(jù)傳輸方式，以更好地保障金融數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的數(shù)據(jù)安全與用戶隱私。歐盟《支付服務(wù)指令》（Payment Services Directive 2, 簡(jiǎn)稱PSD2）指出，“本指令將涵蓋這些服務(wù)，以便為消費(fèi)者的支付和賬戶數(shù)據(jù)提供充分的保護(hù)，并為賬戶信息服務(wù)提供者的地位提供法律確定性”。
（二）金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策內(nèi)容
為了實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)，各國(guó)監(jiān)管者普遍圍繞數(shù)據(jù)資源開(kāi)放、數(shù)據(jù)要素流動(dòng)、數(shù)據(jù)權(quán)益配置三個(gè)維度搭建具體的政策內(nèi)容框架。
1. 引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源有序開(kāi)放
監(jiān)管部門通過(guò)明確數(shù)據(jù)資源開(kāi)放范圍引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源有序開(kāi)放。這主要通過(guò)下述三條路徑實(shí)現(xiàn)：第一，基于服務(wù)場(chǎng)景確定數(shù)據(jù)資源開(kāi)放范圍。歐盟PSD2第66、67條分別規(guī)定了以銀行為代表的支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向兩類第三方機(jī)構(gòu)——支付啟動(dòng)服務(wù)提供商和賬戶信息服務(wù)提供商開(kāi)放數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍應(yīng)當(dāng)以提供支付啟動(dòng)服務(wù)和賬戶信息服務(wù)所必要。此種模式明確劃定數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍，具有安全可控的優(yōu)勢(shì)，但在創(chuàng)新服務(wù)場(chǎng)景的可拓展性上存在不足。第二，基于數(shù)據(jù)特征確定數(shù)據(jù)資源開(kāi)放范圍。墨西哥《金融科技法》第76條明確了三類應(yīng)當(dāng)開(kāi)放的金融數(shù)據(jù)——公開(kāi)數(shù)據(jù)、聚合數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)，由于交易數(shù)據(jù)構(gòu)成客戶的個(gè)人數(shù)據(jù)，其開(kāi)放共享必須經(jīng)過(guò)客戶的明示同意。此種模式僅對(duì)不同類型數(shù)據(jù)的開(kāi)放權(quán)限做原則性規(guī)定，能夠最大程度地容納市場(chǎng)對(duì)金融數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的創(chuàng)新，但可能引發(fā)不可控的安全風(fēng)險(xiǎn)。第三，綜合前兩種方式，首先基于數(shù)據(jù)特征確立數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍，再針對(duì)重點(diǎn)服務(wù)場(chǎng)景給出具體指引。英國(guó)《開(kāi)放銀行標(biāo)準(zhǔn)》首先區(qū)分了公開(kāi)數(shù)據(jù)、聚合數(shù)據(jù)、客戶交易數(shù)據(jù)、客戶參考數(shù)據(jù)和敏感商業(yè)數(shù)據(jù)，并根據(jù)各類金融數(shù)據(jù)所涉及的用戶隱私程度不同，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)設(shè)置了不同的讀寫(xiě)權(quán)限；其次針對(duì)活期賬戶比較服務(wù)、個(gè)人理財(cái)、獲得貸款、負(fù)擔(dān)能力審查、網(wǎng)上賬戶以及欺詐偵察六個(gè)重點(diǎn)場(chǎng)景提供了更為詳細(xì)的數(shù)據(jù)開(kāi)放建議。此種路徑能夠更好地平衡安全與發(fā)展之間的關(guān)系。
2.促進(jìn)數(shù)據(jù)要素高效流動(dòng)
隨著數(shù)據(jù)資源有序開(kāi)放，監(jiān)管部門還需進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的高效流動(dòng)，以充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，這便要求監(jiān)管部門統(tǒng)一數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，并建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。首先，由監(jiān)管者制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，能夠降低數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的交易成本。在開(kāi)放銀行實(shí)踐中，各國(guó)監(jiān)管者提供了統(tǒng)一數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的兩條監(jiān)管路徑：其一，通過(guò)行政命令的方式直接干預(yù)。如英國(guó)《零售銀行市場(chǎng)調(diào)查指令》強(qiáng)制要求九家最大的銀行建立并資助獨(dú)立的“開(kāi)放銀行實(shí)施實(shí)體”，采用統(tǒng)一的API接口和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。其二，采用助推的方式間接干預(yù)。如新加坡金融管理局通過(guò)搭建“新加坡金融數(shù)據(jù)交易平臺(tái)”的公共數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，為不同市場(chǎng)主體間的數(shù)據(jù)交易提供API接口適配、用戶身份認(rèn)證、數(shù)據(jù)傳輸加密、數(shù)據(jù)安全保障等服務(wù)。市場(chǎng)主體可以自愿選擇在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的場(chǎng)內(nèi)交易，或進(jìn)行非統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的場(chǎng)外交易。以行政命令直接干預(yù)的弊端在于被監(jiān)管者會(huì)將服從該命令的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，而助推路徑則通過(guò)對(duì)選擇框架的設(shè)置引導(dǎo)市場(chǎng)主體自愿做出政策所欲的行為。其次，金融數(shù)據(jù)流動(dòng)涉及金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管等多項(xiàng)監(jiān)管領(lǐng)域，建立有效的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制可以降低多頭監(jiān)管、監(jiān)管缺位對(duì)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)帶來(lái)的摩擦成本。英國(guó)的做法是設(shè)立 “數(shù)字監(jiān)管協(xié)作論壇”，旨在為信息專員辦公室、競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理局、通信辦公室和金融行為管理局之間的交流合作提供制度化的機(jī)制。然而，也有批評(píng)指出，由于缺乏處理不同機(jī)構(gòu)間沖突的專門程序，當(dāng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法達(dá)成共識(shí)時(shí)，監(jiān)管協(xié)同就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，各方只會(huì)單獨(dú)履行各自的法定義務(wù)。
3.優(yōu)化數(shù)據(jù)權(quán)益配置結(jié)構(gòu)
數(shù)據(jù)要素的高效流動(dòng)既釋放了數(shù)據(jù)價(jià)值，也帶來(lái)了數(shù)據(jù)安全及隱私風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益的合理配置乃構(gòu)成激勵(lì)數(shù)據(jù)資源持續(xù)開(kāi)放的關(guān)鍵。首先，監(jiān)管者普遍強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)。這主要通過(guò)兩種監(jiān)管路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：其一，對(duì)個(gè)人等金融消費(fèi)者直接賦權(quán)。如美國(guó)《消費(fèi)者保護(hù)原則：消費(fèi)者授權(quán)的金融數(shù)據(jù)共享和聚合》提出金融數(shù)據(jù)共享的九大消費(fèi)者保護(hù)原則，包括數(shù)據(jù)訪問(wèn)、數(shù)據(jù)范圍和使用、控制和同意、授權(quán)支付、安全、訪問(wèn)透明度、準(zhǔn)確性、能夠?qū)Ψ鞘跈?quán)訪問(wèn)提出異議和解決爭(zhēng)議、快速有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。其二，對(duì)銀行等數(shù)據(jù)持有人和第三方機(jī)構(gòu)科以對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的安全保障義務(wù)。歐盟PSD2第11條便要求提供支付啟動(dòng)服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)必須持牌經(jīng)營(yíng)，成員國(guó)的主管當(dāng)局在發(fā)牌時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮其數(shù)據(jù)安全管理和風(fēng)險(xiǎn)控制能力。
其次，監(jiān)管者也正日益重視對(duì)數(shù)據(jù)持有人權(quán)利的保障。要知道，對(duì)銀行等數(shù)據(jù)持有人相關(guān)權(quán)益關(guān)注不足，會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)持有人的數(shù)據(jù)采集、開(kāi)發(fā)及開(kāi)放工作產(chǎn)生逆向激勵(lì)。如強(qiáng)制要求銀行開(kāi)放數(shù)據(jù)，雖然消除了事后的數(shù)據(jù)壟斷，但同時(shí)會(huì)減少銀行事前生產(chǎn)數(shù)據(jù)的激勵(lì)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)供給的萎縮。2022年5月，歐盟通過(guò)《數(shù)據(jù)治理法案》，其立法側(cè)重從保護(hù)公民個(gè)人數(shù)據(jù)隱私轉(zhuǎn)為促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用，包括建立框架以促進(jìn)數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。2023年6月，歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)就《數(shù)據(jù)法案》達(dá)成政治協(xié)議，其首要目標(biāo)就是“確保數(shù)字環(huán)境中各參與方公平分配數(shù)據(jù)價(jià)值”。
歸結(jié)而言，域外金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)踐表明，監(jiān)管部門應(yīng)首先明確數(shù)據(jù)資源開(kāi)放的范圍，以引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源進(jìn)入市場(chǎng)流通；隨之，應(yīng)降低數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的成本，使數(shù)據(jù)資源能夠充分釋放自身價(jià)值；最后，應(yīng)優(yōu)化數(shù)據(jù)權(quán)益的配置結(jié)構(gòu)，以激勵(lì)個(gè)人及數(shù)據(jù)持有者不斷開(kāi)放數(shù)據(jù)資源，讓數(shù)據(jù)要素流動(dòng)及價(jià)值釋放可持續(xù)�？梢钥吹�，數(shù)據(jù)資源開(kāi)放、數(shù)據(jù)要素流動(dòng)、數(shù)據(jù)權(quán)益配置三者構(gòu)成一個(gè)整體，共同推進(jìn)數(shù)據(jù)資源的大循環(huán)，監(jiān)管者與被監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)緊密合作，持續(xù)敏捷地協(xié)調(diào)這三者之間的關(guān)系（見(jiàn)圖3）。
三、我國(guó)金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的機(jī)制障礙與監(jiān)管對(duì)策
（一）制約我國(guó)金融數(shù)據(jù)大循環(huán)的機(jī)制障礙
1. 數(shù)據(jù)資源開(kāi)放范圍過(guò)窄
首先，在立法層面，我國(guó)法律規(guī)定了“國(guó)家核心數(shù)據(jù)”“重要數(shù)據(jù)”“敏感個(gè)人信息”等數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的“底線”和“紅線”�！稊�(shù)據(jù)安全法》第21條對(duì)“國(guó)家核心數(shù)據(jù)”和“重要數(shù)據(jù)”作了特別規(guī)定，前者指“關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等數(shù)據(jù)”，要求“實(shí)行更加嚴(yán)格的管理制度”；后者則授權(quán)“國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定重要數(shù)據(jù)目錄”，要求“加強(qiáng)對(duì)重要數(shù)據(jù)的保護(hù)”。上述法律規(guī)定突出了數(shù)據(jù)安全的重要性，但對(duì)于具體哪些數(shù)據(jù)不能開(kāi)放，尚缺乏足夠明確的規(guī)范指引。對(duì)于個(gè)人金融數(shù)據(jù)，《個(gè)人信息保護(hù)法》將“金融賬戶”明確列為“敏感個(gè)人信息”，規(guī)定“只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取嚴(yán)格保護(hù)措施的情形下，個(gè)人信息處理者方可處理”。然而，哪些個(gè)人金融數(shù)據(jù)屬于該條款規(guī)定的“金融賬戶”，“特定的目的”和“充分的必要性”的判定條件又是什么？這些問(wèn)題在立法層面也缺乏進(jìn)一步明確的規(guī)范指引。
其次，在監(jiān)管層面，我國(guó)監(jiān)管者早期出臺(tái)的政策多以金融數(shù)據(jù)不開(kāi)放為原則。2020年2月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《個(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》，其第7.1.3條明確“金融業(yè)機(jī)構(gòu)原則上不應(yīng)共享、轉(zhuǎn)讓其收集的個(gè)人金融信息，確需共享、轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)充分重視信息安全風(fēng)險(xiǎn)”。2020年9月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級(jí)指南》，根據(jù)金融業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)安全性遭受破壞后的影響對(duì)象和所造成的影響程度，將數(shù)據(jù)安全級(jí)別從高到低劃分為5級(jí)，僅第1級(jí)數(shù)據(jù)，如單位基本概況、企業(yè)工商信息為“一般可被公開(kāi)或可被公眾獲知、使用的數(shù)據(jù)”，而第2級(jí)數(shù)據(jù)，如客戶行為信息、客戶風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)簽信息則為“一般針對(duì)受限對(duì)象公開(kāi)，通常為內(nèi)部管理且不宜廣泛公開(kāi)的數(shù)據(jù)”，至于第3至5級(jí)數(shù)據(jù)，如賬戶金額信息、個(gè)人征信信息皆為“一般針對(duì)特定人員公開(kāi)，且僅為必須知悉的對(duì)象訪問(wèn)或使用”。
2.數(shù)據(jù)要素流動(dòng)成本過(guò)高
首先，缺乏統(tǒng)一且完整的金融數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)體系，造成金融數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的合同締結(jié)成本過(guò)高。目前僅中國(guó)人民銀行于2020年2月發(fā)布了《商業(yè)銀行應(yīng)用程序接口安全管理規(guī)范》，該標(biāo)準(zhǔn)只涉及API接口的安全問(wèn)題。然而，金融數(shù)據(jù)的高效流動(dòng)還需要統(tǒng)一的API接口格式標(biāo)準(zhǔn)，以兼容不同技術(shù)路徑，以及統(tǒng)一的金融數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以降低交易雙方的信息不對(duì)稱。在實(shí)踐中，由于金融數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)體系的不健全，數(shù)據(jù)使用方往往需要與每家銀行就數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)傳輸方式、數(shù)據(jù)保護(hù)措施等問(wèn)題分別溝通協(xié)調(diào)，甚至在涉及個(gè)人金融數(shù)據(jù)時(shí)還須與每個(gè)用戶就前述問(wèn)題單獨(dú)達(dá)成協(xié)議，此皆顯著增加了各方圍繞數(shù)據(jù)資源達(dá)成交易的合同締結(jié)成本，并壓制了第三方數(shù)據(jù)使用者的入場(chǎng)意愿。
其次，缺乏權(quán)威且高效的金融數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，造成金融數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的契約不完備成本過(guò)高。金融數(shù)據(jù)的開(kāi)放流動(dòng)涉及數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)安全、金融監(jiān)管、反壟斷等多方面政策目標(biāo)，就各個(gè)單一政策目標(biāo)而言，我國(guó)已明確相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)構(gòu)，如《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并建立國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制；《反壟斷法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”；新一輪機(jī)構(gòu)改革組建國(guó)家數(shù)據(jù)局和國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，分別負(fù)責(zé)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開(kāi)發(fā)利用，以及除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。然而，金融數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享涉及上述各個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，需要進(jìn)一步統(tǒng)籌各種相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，避免不同監(jiān)管部門的重復(fù)監(jiān)管、過(guò)度監(jiān)管，降低市場(chǎng)主體所面臨的金融數(shù)據(jù)監(jiān)管不確定性，減少各方圍繞數(shù)據(jù)資源交易的契約不完備成本。
3.數(shù)據(jù)權(quán)益配置結(jié)構(gòu)失衡
我國(guó)對(duì)金融數(shù)據(jù)的監(jiān)管重點(diǎn)集中于對(duì)數(shù)據(jù)安全及隱私保護(hù)。2020年9月，中國(guó)人民銀行頒布《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，第三章以專章形式規(guī)定金融機(jī)構(gòu)保護(hù)個(gè)人金融信息安全的義務(wù)。中國(guó)人民銀行會(huì)同中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)起草形成《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》，新設(shè)第六章“客戶權(quán)益保護(hù)”，對(duì)商業(yè)銀行個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)安全規(guī)范作出具體規(guī)定。
相較而言，我國(guó)至今缺乏對(duì)于數(shù)據(jù)持有者的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障。2020年3月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”，直到2022年10月全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在審議代表議案時(shí)依然指出“當(dāng)前數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度亟待破解，但又難以在短期內(nèi)達(dá)成共識(shí)”。數(shù)據(jù)權(quán)屬不明限制了銀行等金融數(shù)據(jù)持有者積極實(shí)現(xiàn)自身數(shù)據(jù)價(jià)值的動(dòng)力，“產(chǎn)權(quán)是交易的前提”，銀行在沒(méi)有產(chǎn)權(quán)依據(jù)的情況下無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制與任意主體自由訂立數(shù)據(jù)交易合同，這便限制了數(shù)據(jù)流動(dòng)的范圍�？紤]到數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于激發(fā)其規(guī)模效應(yīng)，僅有有限的數(shù)據(jù)流動(dòng)便難以給銀行帶來(lái)可觀的收益，也就降低了銀行擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放供給的意愿。
（二）推進(jìn)我國(guó)金融數(shù)據(jù)大循環(huán)的監(jiān)管對(duì)策
依循前述的規(guī)范敏捷式監(jiān)管范式，圍繞數(shù)據(jù)資源開(kāi)放、數(shù)據(jù)要素流動(dòng)、數(shù)據(jù)權(quán)益配置三個(gè)方面，本文提出下述以監(jiān)管推進(jìn)我國(guó)金融數(shù)據(jù)大循環(huán)的對(duì)策建議。
1. 依法依規(guī)擴(kuò)大金融數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍
首先，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在《數(shù)據(jù)二十條》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等中央政策及法律規(guī)范的指引下以監(jiān)管文件明確金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的“安全底線”和“監(jiān)管紅線”�！稊�(shù)據(jù)二十條》要求“建立健全數(shù)據(jù)流通監(jiān)管制度，制定數(shù)據(jù)流通和交易負(fù)面清單，明確不能交易或嚴(yán)格限制交易的數(shù)據(jù)項(xiàng)”，《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》也分別對(duì)“國(guó)家核心數(shù)據(jù)”“重要數(shù)據(jù)”“金融賬戶”作了原則性和授權(quán)性規(guī)定。依循上述法律規(guī)范的指引，金融數(shù)據(jù)監(jiān)管部門應(yīng)推動(dòng)國(guó)務(wù)院制定《金融數(shù)據(jù)開(kāi)放條例》，以行政法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化上述“安全底線”和“監(jiān)管紅線”，并正面規(guī)定可予開(kāi)放的金融數(shù)據(jù)范圍，授權(quán)金融數(shù)據(jù)監(jiān)管部門制定更為具體的金融數(shù)據(jù)流通交易負(fù)面清單，發(fā)布國(guó)家核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、敏感個(gè)人信息的金融數(shù)據(jù)目錄。上述清單及目錄的確定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取銀行業(yè)、銀行用戶、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的第三方企業(yè)的意見(jiàn)，并向社會(huì)公布、定期評(píng)估、持續(xù)更新。
其次，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)修訂此前制定的《個(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級(jí)指南》等監(jiān)管規(guī)則。以數(shù)字中國(guó)建設(shè)和《數(shù)據(jù)二十條》為背景，此前制定的金融數(shù)據(jù)開(kāi)放文件已經(jīng)構(gòu)成實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源大循環(huán)的障礙，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去以金融數(shù)據(jù)不開(kāi)放為原則的政策導(dǎo)向，加快修訂上述監(jiān)管規(guī)則。值得關(guān)注的是，2023年7月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中國(guó)人民銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，該意見(jiàn)稿區(qū)分了一般、重要和核心三級(jí)數(shù)據(jù)，并引入敏感性和可用性兩個(gè)細(xì)分維度，授權(quán)中國(guó)人民銀行“負(fù)責(zé)組織制定數(shù)據(jù)分類分級(jí)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，“統(tǒng)籌確定重要數(shù)據(jù)具體目錄并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理”。這一努力提升了數(shù)據(jù)分級(jí)分類的可操作性，未來(lái)還應(yīng)以此規(guī)章為基礎(chǔ)，逐步完善針對(duì)全部金融數(shù)據(jù)的分級(jí)分類方案，由《金融數(shù)據(jù)開(kāi)放條例》明確規(guī)定，以為擴(kuò)大金融數(shù)據(jù)開(kāi)放提供操作指引。
其三，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在上述監(jiān)管規(guī)則的指引下，制作并發(fā)布金融數(shù)據(jù)應(yīng)用重點(diǎn)領(lǐng)域的開(kāi)放指南和最佳實(shí)踐�！督鹑跀�(shù)據(jù)開(kāi)放條例》應(yīng)鼓勵(lì)監(jiān)管部門與被監(jiān)管者建立多樣化、可持續(xù)的交流溝通機(jī)制，促進(jìn)信息共享，推進(jìn)金融數(shù)據(jù)開(kāi)放指南、最佳實(shí)踐等公共物品的合作生產(chǎn)和有效供給。譬如，可由監(jiān)管部門牽頭成立包括銀行業(yè)、技術(shù)業(yè)、消費(fèi)者和商業(yè)從業(yè)者組成的“金融數(shù)據(jù)開(kāi)放工作組”，根據(jù)金融數(shù)據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展，定期匯聚、整理并更新金融數(shù)據(jù)開(kāi)放的最佳實(shí)踐，并提供監(jiān)管指引。
2.完善制度降低數(shù)據(jù)要素流動(dòng)成本
首先，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完整統(tǒng)一的金融數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)體系。具體而言，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建涵蓋數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、傳輸技術(shù)等多方面的完備標(biāo)準(zhǔn)體系，以實(shí)現(xiàn)金融數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的“車同軌、書(shū)同文”。2020年10月《中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第五條明確由中國(guó)人民銀行“負(fù)責(zé)金融標(biāo)準(zhǔn)化和金融科技工作”。2022年1月，中國(guó)人民銀行會(huì)同市場(chǎng)監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《金融標(biāo)準(zhǔn)化“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，明確“系統(tǒng)完善金融數(shù)據(jù)要素標(biāo)準(zhǔn)”，“加快完善金融數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。依循上述規(guī)范，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)加快編制金融行業(yè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在標(biāo)準(zhǔn)制定和完善過(guò)程中應(yīng)廣泛吸納銀行業(yè)、第三方數(shù)據(jù)者等利益相關(guān)主體，兼顧大型國(guó)有銀行和中小型銀行、銀行業(yè)與金融科技企業(yè)之間的利益訴求，警惕采納偏向某一利益群體的標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生制度性交易成本。
其次，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)統(tǒng)一的金融數(shù)據(jù)交易平臺(tái)。國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以通過(guò)發(fā)布聯(lián)合規(guī)章的形式確立金融數(shù)據(jù)交易平臺(tái)的運(yùn)行章程及監(jiān)管規(guī)則，以引導(dǎo)場(chǎng)內(nèi)交易者采用更高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)安全、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等規(guī)范。與此同時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在上述規(guī)章中設(shè)置例外條款，明確可以變通及突破的監(jiān)管要求，既為監(jiān)管者在平臺(tái)內(nèi)實(shí)施“沙盒監(jiān)管”提供規(guī)范依據(jù)，也為市場(chǎng)主體入場(chǎng)進(jìn)行創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易提供激勵(lì)。具體而言，具有金融業(yè)相關(guān)資質(zhì)的市場(chǎng)主體可以向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交沙盒測(cè)試的申請(qǐng)，獲準(zhǔn)后便可在協(xié)商約定的范圍內(nèi)試驗(yàn)新業(yè)態(tài)應(yīng)用場(chǎng)景，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其提供定制化的監(jiān)管環(huán)境，并根據(jù)最終評(píng)估結(jié)果做出敏捷的監(jiān)管回應(yīng)，同時(shí)，沙盒測(cè)試所積累的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)應(yīng)及時(shí)反饋，推動(dòng)平臺(tái)章程等監(jiān)管規(guī)則的完善。
其三，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)推動(dòng)完善權(quán)威高效的金融數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管體制。英國(guó)監(jiān)管協(xié)同實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在于僅依靠非正式的跨部門協(xié)作機(jī)制并不足以促成有效的合作監(jiān)管行動(dòng)，規(guī)范敏捷監(jiān)管亦啟示行動(dòng)者之間合作的形成需要正式規(guī)則擔(dān)保各方的規(guī)范性預(yù)期。目前，《數(shù)據(jù)二十條》已明確“加強(qiáng)黨對(duì)構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議作用，加強(qiáng)整體工作統(tǒng)籌，促進(jìn)跨地區(qū)跨部門跨層級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化督促指導(dǎo)”，此輪機(jī)構(gòu)改革亦規(guī)定組建中央金融委員會(huì)“作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)推動(dòng)在《金融數(shù)據(jù)開(kāi)放條例》中明確金融數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管的具體組織及機(jī)制安排，既對(duì)接中央金融委員會(huì)，又輻射與金融數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)的部委機(jī)構(gòu)，并以多部門聯(lián)合規(guī)章或其他規(guī)范性文件為載體，制定多部門協(xié)同監(jiān)管規(guī)則，及監(jiān)管信息跨部門共享機(jī)制。
3.分類確權(quán)優(yōu)化數(shù)據(jù)權(quán)益配置結(jié)構(gòu)
監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)明確金融數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，合理配置數(shù)據(jù)權(quán)益�！稊�(shù)據(jù)二十條》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》已經(jīng)對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益配置提供了基礎(chǔ)性的規(guī)范指引�！秱�(gè)人信息保護(hù)法》第45條第三款明確“個(gè)人請(qǐng)求將個(gè)人信息轉(zhuǎn)移至其指定的個(gè)人信息處理者，符合國(guó)家網(wǎng)信部門規(guī)定條件的，個(gè)人信息處理者應(yīng)當(dāng)提供轉(zhuǎn)移的途徑”�！稊�(shù)據(jù)安全法》明確國(guó)家基于數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、國(guó)家安全對(duì)數(shù)據(jù)流通實(shí)施限制的權(quán)利，第34條規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定提供數(shù)據(jù)處理相關(guān)服務(wù)應(yīng)當(dāng)取得行政許可的，服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)依法取得許可”�！稊�(shù)據(jù)二十條》以“數(shù)據(jù)處理者”和“企業(yè)數(shù)據(jù)”為中心，提出數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)的數(shù)據(jù)三權(quán)分置的權(quán)利配置構(gòu)想。
以上述基礎(chǔ)性規(guī)范為指引，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，在《金融數(shù)據(jù)開(kāi)放條例》中明確金融數(shù)據(jù)確權(quán)的基本規(guī)則，并針對(duì)細(xì)分領(lǐng)域、重點(diǎn)場(chǎng)景頒布部委規(guī)章、指導(dǎo)性意見(jiàn)、標(biāo)準(zhǔn)合同等監(jiān)管規(guī)則。具體而言，在《金融數(shù)據(jù)開(kāi)放條例》中，監(jiān)管者可依據(jù)三權(quán)分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)指引，明確下述四對(duì)關(guān)系中的數(shù)據(jù)權(quán)益配置：第一，數(shù)據(jù)控制者與其他任何人。面對(duì)其他任何人，數(shù)據(jù)控制者應(yīng)當(dāng)享有“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)”，即對(duì)其所持有之?dāng)?shù)據(jù)享有排除他人侵害之權(quán)利，這構(gòu)成對(duì)世的消極防御權(quán)。第二， 數(shù)據(jù)控制者與合同相對(duì)人。數(shù)據(jù)控制者得行使“數(shù)據(jù)加工使用權(quán)”和“數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)”，前者指權(quán)利人就其數(shù)據(jù)向他人授權(quán)使用之權(quán)利，后者指權(quán)利人就其數(shù)據(jù)予以轉(zhuǎn)讓、變更、設(shè)置負(fù)擔(dān)或拋棄之權(quán)利。通過(guò)明確銀行享有這兩項(xiàng)權(quán)利，銀行便擁有了與任意第三方通過(guò)合同自由交易數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的合法性，第三方亦享有了在合同約定的范圍內(nèi)對(duì)金融數(shù)據(jù)進(jìn)行深度加工和使用的權(quán)利，這為通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將數(shù)據(jù)資源配置給有能力實(shí)現(xiàn)其最大化價(jià)值的數(shù)據(jù)使用者提供了可能。第三， 數(shù)據(jù)控制者與法定相對(duì)人。法定相對(duì)人主要指數(shù)據(jù)來(lái)源者，即銀行用戶，依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定，對(duì)于用戶提交給銀行的基本個(gè)人信息，其僅需支付必要的數(shù)據(jù)復(fù)制轉(zhuǎn)移成本，便可要求將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至第三方；而對(duì)于銀行采集、加工生成的客戶參考數(shù)據(jù)，個(gè)人還需支付一定的對(duì)價(jià)，以避免對(duì)銀行生產(chǎn)此類數(shù)據(jù)造成負(fù)向激勵(lì)。第四， 數(shù)據(jù)控制者與國(guó)家。一方面，依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第34條，有關(guān)部門可就客戶交易數(shù)據(jù)等具有高風(fēng)險(xiǎn)的金融數(shù)據(jù)建立專門性的準(zhǔn)入制度，授予數(shù)據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。另一方面，為維護(hù)國(guó)家安全和公共利益，《金融數(shù)據(jù)開(kāi)放條例》可以對(duì)金融數(shù)據(jù)的“數(shù)據(jù)加工使用權(quán)”和“數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)”做出一般性的限制規(guī)定，若當(dāng)事人違背此限制性規(guī)定則簽訂的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易合同將歸于無(wú)效。
作者陳天昊，法學(xué)博士，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師；徐瑋（通信作者），清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。