財稅是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制改革是經(jīng)濟體制改革的重要突破口。黨的十八大以來，中央高度重視財稅體制改革與財稅法治建設(shè)，堅持協(xié)同推進財稅體制改革與財稅法治建設(shè)，取得了顯著成效。黨的十八大報告提出，“加快改革財稅體制”，對新時代財稅體制改革提出了新要求。黨的十八屆三中全會明確指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，從國家治理的全局高度對新時代財政的性質(zhì)與功能進行了精準定位，為新一輪財稅體制改革的順利推進奠定了重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會還特別強調(diào)要“落實稅收法定原則”，對財稅法治建設(shè)起到了重要的積極推動作用。2014年中央審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，對深化財稅體制改革進行了具體部署。黨的十八屆四中全會重點強調(diào)，要“做到重大改革于法有據(jù)”，進一步明確了改革與立法之間的辯證關(guān)系。黨的十九大報告強調(diào)，“加快建立現(xiàn)代財政制度”，從現(xiàn)代化的角度對財稅體制改革提出了新要求。黨的二十大報告明確提出，“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，對法治在推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的關(guān)鍵作用進行了突出強調(diào)。2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”，標志著新一輪財稅體制改革即將開啟。推進新一輪財稅體制改革，是積極應(yīng)對百年未有之大變局的重大舉措，是深入貫徹落實新時代全面深化改革戰(zhàn)略部署的必然要求，是全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，是全面貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是全面加強民生保障、持續(xù)增進民生福祉的重要路徑，意義重大、任務(wù)艱巨、影響深遠。為此，必須充分認識推進新一輪財稅體制改革的重大意義，深刻理解推進新一輪財稅體制改革的法治邏輯，精準把握推進新一輪財稅體制改革的重點任務(wù)，積極探尋推進新一輪財稅體制改革的法治路徑，在法治軌道上全面推進新一輪財稅體制改革。
充分認識推進新一輪財稅體制改革的重大意義
推進新一輪財稅體制改革，是中央在當前百年未有之大變局加速演進的特殊時期，面對復雜多變的國內(nèi)國際新形勢，充分結(jié)合我國政治經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況作出的重要戰(zhàn)略決策部署，具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。為此，必須充分認識推進新一輪財稅體制改革的重大意義，堅定全面推進新一輪財稅體制改革的信心決心，以強烈的使命感和責任心扎實推進新一輪財稅體制改革各項工作，確保新一輪財稅體制改革任務(wù)的順利完成。
其一，推進新一輪財稅體制改革是積極應(yīng)對百年未有之大變局的重大舉措。就當前的國際形勢來看，世界百年未有之大變局加速演進，國際政治風云變幻，世界經(jīng)濟貿(mào)易秩序面臨新挑戰(zhàn)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在快速推進，各種戰(zhàn)略機遇與風險挑戰(zhàn)并存。就國內(nèi)形勢而言，黨的十九大報告明確提出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。隨著國際政治經(jīng)濟格局的深刻調(diào)整與國內(nèi)社會主要矛盾的根本轉(zhuǎn)變，我國經(jīng)濟社會發(fā)展必然面臨一系列更深層次的復雜問題。這些問題在財稅領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯，亟需通過新一輪財稅體制改革予以應(yīng)對。從歷史經(jīng)驗來看，財稅體制改革不僅是經(jīng)濟體制改革的重要突破口，也是應(yīng)對百年未有之大變局的必然選擇。因此，面對當前嚴峻的國內(nèi)國際新形勢，必須積極作為，必須通過推進新一輪財稅體制改革對其進行化解應(yīng)對。
其二，推進新一輪財稅體制改革是貫徹落實新時代全面深化改革戰(zhàn)略部署的必然要求。黨的十八屆三中全會對全面深化改革中的若干重大問題進行了明確，提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，特別強調(diào)要“深化財稅體制改革”，并分別從“改進預算管理制度”“完善稅收制度”“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”等三方面對深化財稅體制改革的重點內(nèi)容進行了具體部署。由此可見，財稅體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2014年6月，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確提出深化財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度，并在全面深化改革戰(zhàn)略部署的總體框架下對深化財稅體制改革進行規(guī)劃。由此可見，深入貫徹落實全面深化改革戰(zhàn)略部署必然要求全面推進新一輪財稅體制改革。
其三，推進新一輪財稅體制改革是全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。財稅體制改革是影響政治經(jīng)濟社會全局的深刻變革，財稅體制改革的效果直接影響到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，從全面深化改革的角度對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求。黨的十八屆四中全會強調(diào)“促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，從法治的角度明確了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要牢牢把握財稅這一基礎(chǔ)和重要支柱，以推進新一輪財稅體制改革為重要抓手。
其四，推進新一輪財稅體制改革是全面貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的二十大報告強調(diào)要“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”。高質(zhì)量發(fā)展既是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵之所在，需要統(tǒng)籌把握、協(xié)同推進。財稅體制作為構(gòu)建新發(fā)展格局體系的重要支撐點，是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力。無論是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，還是建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進高水平對外開放，都必須充分發(fā)揮財稅的重要作用。因此，必須牢牢把握推進財稅體制改革這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷加快構(gòu)建新發(fā)展格局，持續(xù)著力推動高質(zhì)量發(fā)展。
其五，推進新一輪財稅體制改革是全面加強民生保障、持續(xù)增進民生福祉的重要路徑。黨的二十大報告提出要“增進民生福祉”“扎實推進共同富�！�，強調(diào)要“完善分配制度”“健全社會保障體系” ，明確要求要“加大稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)力度”。從分配的角度來看，財稅具有典型的分配功能，財稅制度是促進公平分配、實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)性制度，推進財稅體制改革是完善分配制度的應(yīng)有之義。從社會保障的角度來看，健全社會保障體系，需要進一步優(yōu)化社會保障資金的收入、管理和支出，必然要求建立現(xiàn)代財稅制度。全面加強民生保障、持續(xù)增進民生福祉，就必須加快推進新一輪財稅體制改革。
深刻理解推進新一輪財稅體制改革的法治邏輯
黨的十八大以來，中央高度重視全面深化改革與全面推進依法治國的協(xié)同推進。黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，并把財政定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十八屆四中全會明確提出要“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接”，強調(diào)要“做到重大改革于法有據(jù)”，精準概括了改革與法治之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。財稅體制改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須嚴格按照法治的總體要求推進。為此，必須深刻理解推進新一輪財稅體制改革的法治邏輯，運用法治思維、法治方式和法治手段，引領(lǐng)、規(guī)范和保障新一輪財稅體制改革的深入推進。
其一，法治是推進新一輪財稅體制改革的基本前提。法治強調(diào)規(guī)則意識、追求秩序價值，而改革則是對現(xiàn)有秩序狀態(tài)的改變與突破，二者在形式上存在較為明顯的差異。但這并不意味著推進新一輪財稅體制改革就可以脫離法治軌道。恰恰相反，推進新一輪財稅體制改革必須始終堅持以法治為基本前提。這是因為，新一輪財稅體制改革必然是建立在法治所確立的現(xiàn)有財稅秩序基礎(chǔ)之上的改革，如果不以法治作為基本前提，就不可能深入推進新一輪財稅體制改革。黨的十八屆四中全會特別強調(diào)，要做好立法與改革政策的銜接，凡是重大改革都要做到于法有據(jù)。這里強調(diào)的“于法有據(jù)”，就是要把法治作為改革的基本前提。新一輪財稅改革是全面深化改革的重點內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進新一輪財稅體制改革，必須堅持以法治為基本前提，堅持法治思維，運用法治方式，在法治的軌道上不斷深入推進財稅體制改革進程。
其二，法治是推進新一輪財稅體制改革的根本遵循。在當前全面深化改革與全面推進依法治國的雙重背景下，法治不僅是改革的重要目標、有效手段和基本前提，同時也是深入推進改革的根本遵循。黨的十八大以來，中央多次強調(diào)，越是重大改革，越要堅持以法治為根本遵循，以確保改革的穩(wěn)妥、有序、順利推進。黨的二十大報告提出，要“堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)”，強調(diào)“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，明確了法治在治國理政中的重要地位以及全面依法治國的重大意義。財稅體制改革是全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深入推進新一輪財稅體制改革，必須嚴格以法治為根本遵循，在憲法和法律許可的范圍之內(nèi)進行、在法治軌道上全面推進，以確保改革朝著正確的方向深入推進。
其三，法治是推進新一輪財稅體制改革的強大動力。法治理念引領(lǐng)改革，法治方式推進改革，法治手段促進改革。推進新一輪財稅體制改革，必須充分發(fā)揮財稅法治對財稅體制改革的引領(lǐng)作用，通過完善財稅法治實現(xiàn)“先立后破”，引領(lǐng)新一輪財稅體制改革不斷深入推進；必須堅持財稅立法與財稅體制改革相銜接，不斷增強財稅法治對財稅體制改革的導向性和針對性，在法治軌道上積極穩(wěn)妥有序推進新一輪財稅體制改革；必須充分調(diào)動一切可能的積極力量和因素，依靠法治方式深入推進財稅體制改革，運用法治手段有力促進財稅體制改革，按照法治程序充分化解財稅體制中的各種矛盾。唯有如此，才能讓財稅體制改革的巨輪行得更穩(wěn)、走得更遠。從這種意義上講，法治是推進新一輪財稅體制改革的強大動力。
其四，法治是推進新一輪財稅體制改革的重要保障。黨的二十大報告強調(diào)，“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用”，對法治的保障作用進行了精準概括�！肮谈尽�，強調(diào)的是法治對重大改革成果的鞏固；“穩(wěn)預期”，強調(diào)的是法治對主體行為預期的穩(wěn)定；“利長遠”，強調(diào)的是法治對長遠利益的維護。推進新一輪財稅體制改革必須充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。一方面，推進新一輪財稅體制改革所取得的一系列新成果，需要依靠法治予以確認與鞏固；另一方面，推進新一輪財稅體制改革所面對的各種矛盾、問題和阻力，需要運用法治手段予以解決。從這種意義上講，法治必然是推進新一輪財稅體制改革的重要保障。
精準把握推進新一輪財稅體制改革的重點任務(wù)
黨的十八大以來，中央高度重視并持續(xù)推進財稅體制改革，取得了顯著成效，但與全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的總體要求相比，仍然存在不小的完善空間。新一輪財稅體制改革就是要在鞏固以往改革成果的基礎(chǔ)上，聚焦重點、聚力關(guān)鍵，采取有針對性的有力措施，切實有效地解決當前財稅體制運行中的突出問題。黨的二十大報告明確提出了“健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”三項財稅體制改革重點任務(wù)。2023年的全國財政工作會議強調(diào)“要積極穩(wěn)妥謀劃推進新一輪財稅體制改革”，并對新一輪財稅體制改革的三項重點任務(wù)進行了具體部署。
其一，健全現(xiàn)代預算制度。健全現(xiàn)代預算制度，是推進中國式現(xiàn)代化的重要保障，是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要支柱，是服務(wù)黨和國家重大戰(zhàn)略、重大方針、重點工作、重要任務(wù)的必然要求，是實現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要支撐，是確保新時代各項目標任務(wù)順利實現(xiàn)的重要舉措。為此，必須把健全現(xiàn)代預算制度作為新一輪財稅體制改革的重點任務(wù)深入推進。黨的十八大以來，隨著我國預算制度改革的不斷推進，現(xiàn)代預算制度總體框架建構(gòu)基本完成。新一輪財稅體制改革的重點任務(wù)之一就是要完成從“建立現(xiàn)代預算制度”到“健全現(xiàn)代預算制度”的重大轉(zhuǎn)變。具體而言，需要從以下三個方面重點推進。一是要堅持全面規(guī)范預算制度，進一步健全預算統(tǒng)籌能力、支出標準和執(zhí)行制度，真正實現(xiàn)預算流程的規(guī)范化。二是要進一步健全預算監(jiān)督制度，不斷增強預算公開透明度，持續(xù)強化對預算的監(jiān)督管理。三是要進一步提升預算的約束力，有效防范化解財政風險，確保財政的安全性與可持續(xù)性。
其二，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。我國當前的稅制結(jié)構(gòu)總體上仍然是以1994年分稅制為基礎(chǔ)的稅制結(jié)構(gòu)。這種稅制結(jié)構(gòu)對當時的經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要推動作用。但是，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢的新需求，亟需對其進行優(yōu)化。推進新一輪財稅體制改革，應(yīng)當聚焦稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對當前間接稅比重過高、稅制結(jié)構(gòu)失衡等方面的突出問題進行有效應(yīng)對。具體而言，需要從五個方面著手。一是要進一步健全直接稅體系。二是要進一步深化增值稅制度改革。三是要進一步完善個人所得稅制度。四是要健全地方稅體系，加快培育地方稅源。五是要進一步加強對非稅收入的管理。
其三，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。財政轉(zhuǎn)移支付體系是財稅體制的重要組成部分，在推動區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、推進基本公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮著重要作用。推進新一輪財稅體制改革，需要進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。具體而言，需要從以下四個方面入手。一是合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責任，進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。二是建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制、激勵約束機制等機制，進一步加強對一般性轉(zhuǎn)移支付的管理。三是規(guī)范專項資金管理辦法，進一步加強專項轉(zhuǎn)移支付管理。四是要按照事權(quán)和支出責任劃分相適應(yīng)的原則，進一步完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。
積極探尋推進新一輪財稅體制改革的法治路徑
如前所述，推進新一輪財稅體制改革，需要在法治的總體框架下進行、在法治軌道上全面推進。為了更好地深入推進新一輪財稅體制改革，需要在深刻理解推進新一輪財稅體制改革法治邏輯的基礎(chǔ)上，圍繞新一輪財稅體制改革的重點任務(wù)，堅持協(xié)同推進財稅體制改革與財稅法治建設(shè)，積極探尋推進新一輪財稅體制改革的法治路徑，在法治軌道上全面推進新一輪財稅體制改革。具體而言，需要從以下四個方面入手。
其一，進一步完善財稅立法，以科學的財稅立法引領(lǐng)新一輪財稅體制改革。黨的十八屆四中全會明確要求，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接”“做到重大改革于法有據(jù)”。推進新一輪財稅體制改革必須同步完善財稅立法，確保財稅改革于法有據(jù)。具體而言，需要重點加強以下三個方面的立法：一是進一步完善《預算法》及其相關(guān)法規(guī)。現(xiàn)行《預算法》制定于1994年，曾于2014年、2018年進行過兩次修正，對分稅制改革的深化和預算管理的規(guī)范起到了重要的保障作用。為了更好適應(yīng)新時代健全現(xiàn)代預算制度的新要求，必須進一步完善《預算法》及其相關(guān)法規(guī)。二是進一步加強稅收立法。黨的十八大以來，我國稅收立法方面取得了明顯進展。截至目前，現(xiàn)有的18個稅種已有13個稅種完成立法，但仍有增值稅、消費稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅5個稅種的立法工作尚未完成。為此，需要按照稅收法定原則的總體要求，盡快完成上述稅種的立法工作。此外，進一步完善數(shù)字經(jīng)濟背景下的稅收征管立法迫在眉睫，制定一部稅法典或統(tǒng)領(lǐng)稅法體系的稅法總則也應(yīng)盡快提上日程。三是進一步加強財政轉(zhuǎn)移支付法立法。如前文所述，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系是新一輪財稅體制改革的重點任務(wù)。為此，需要進一步加強財政轉(zhuǎn)移支付立法，對轉(zhuǎn)移支付的功能定位、分類體系、分配管理等內(nèi)容進行全面系統(tǒng)的法律規(guī)范。此外，針對省級以下財政轉(zhuǎn)移支付，也很有必要通過地方立法予以規(guī)范。
其二，進一步加強財稅執(zhí)法，以規(guī)范的財稅執(zhí)法促進新一輪財稅體制改革。黨的二十大報告強調(diào)，要“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，以“法治軌道”的形象表述明確了新一輪財稅體制改革的法治路徑。加強財稅執(zhí)法，既是保障新一輪財稅體制改革的重要舉措，也是促進新一輪財稅體制改革的重要手段。徒法不足以自行，加強財稅執(zhí)法意義重大。就我國財稅領(lǐng)域執(zhí)法的總體情況來看，隨著法治政府和數(shù)字政府建設(shè)的深入推進，財稅執(zhí)法的規(guī)范性、便捷性、精準性得到提升。但面對新時代財稅體制改革的新需求，進一步加強財稅執(zhí)法勢在必行。尤其是在預算、稅收、轉(zhuǎn)移支付等重點領(lǐng)域，更是需要進一步提升相應(yīng)的執(zhí)法水平，以確保新一輪財稅體制改革的順利推進。
其三，進一步嚴格財稅司法，以公正的財稅司法保障新一輪財稅體制改革。隨著新一輪財稅體制改革的深入推進，改革逐漸進入深水區(qū)和攻堅期，必然會面臨一系列深層次矛盾，也必然會涉及各種深層次利益的調(diào)整。在當前全面推進依法治國的背景下，財稅司法已經(jīng)成為解決財稅糾紛和調(diào)整財稅利益的重要手段。財稅司法作為維護財稅公平正義的最后一道防線，不僅能夠有效維護當事人的合法權(quán)益，還能在一定程度上促進和保障新一輪財稅體制改革的深入推進。為此，必須進一步嚴格財稅司法，以公正的財稅司法保障新一輪財稅體制改革。進一步嚴格財稅司法，需要不斷加強財稅司法審判機構(gòu)建設(shè)，鞏固充實財稅司法人員隊伍，持續(xù)提升財稅司法人員專業(yè)化水平。
其四，進一步強化財稅守法，以自覺的財稅守法支撐新一輪財稅體制改革。法律必須被信仰才能更好地被遵守，全民守法是法治社會的重要支撐。全面推進新一輪財稅體制改革，必須大力弘揚財稅法治精神、不斷增強財稅法治意識、堅決維護財稅法治權(quán)威，確保把新一輪財稅體制改革的重大成果真正落到實處。為此，需要進一步加強財稅法治宣傳，不斷提升整個社會對財稅法治的遵從度，從守法環(huán)節(jié)高度重視并切實提升財稅法治的治理水平。此外，國家機關(guān)及其工作人員必須帶頭守法，不斷提升整個社會的財稅法治遵從度，引領(lǐng)全社會形成良好的守法氛圍。
總之，新一輪財稅體制改革既是對以往財稅體制改革成果的確認與鞏固，也是對現(xiàn)有財稅體制的重大革新。推進新一輪財稅體制改革意義重大、任務(wù)艱巨、影響深遠。為此，必須高度重視并充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要保障作用，圍繞新一輪財稅體制改革的重點任務(wù)，堅持在法治軌道上全面推進新一輪財稅體制改革，把中央關(guān)于全面深化財稅體制改革的重大決策部署真正落到實處。
作者：肖京，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《清華金融評論》2024年第5期。