內(nèi)容提要：反壟斷與監(jiān)管在不同語境下有不同含義，需要辨析。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史表明，反壟斷與監(jiān)管兩種治理機(jī)制二元分治，在動(dòng)態(tài)中調(diào)適相互關(guān)系，既能充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，對(duì)二元分治結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)治理手段提出挑戰(zhàn)，需要再次調(diào)適兩者關(guān)系并推進(jìn)數(shù)據(jù)監(jiān)管。當(dāng)今各國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理正進(jìn)入重構(gòu)期，將直接決定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來。我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理面臨二元分治結(jié)構(gòu)缺位與數(shù)據(jù)監(jiān)管能力滯后等挑戰(zhàn)，有必要以強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管為重點(diǎn)，推動(dòng)構(gòu)建二元分治的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系。
關(guān)鍵詞：平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理；二元分治；數(shù)據(jù)監(jiān)管；反壟斷；監(jiān)管
一、二元分治的語境界定
不論在我國(guó)還是國(guó)際上，用于不同語境，反壟斷與監(jiān)管兩個(gè)概念都會(huì)呈現(xiàn)多元含義，需要進(jìn)行辨析。在我國(guó)，資本無序擴(kuò)張不僅會(huì)阻礙競(jìng)爭(zhēng)，還會(huì)沖擊基本經(jīng)濟(jì)制度。在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家，壟斷不僅是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，還被認(rèn)為是政治問題，最終會(huì)沖擊民主制度。因此，在頂層制度設(shè)計(jì)層面，中外反壟斷與監(jiān)管通常指的是通過多種手段，既包括反壟斷與監(jiān)管，也包括產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、科技政策、國(guó)家安全政策等相關(guān)宏觀與微觀手段，防止出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象，維護(hù)國(guó)家基本制度。在這個(gè)層面，反壟斷與監(jiān)管兩個(gè)概念不但含義豐富，也完全可以互換使用。但是，進(jìn)入到不同部門履行市場(chǎng)監(jiān)管職能層面，尤其是在執(zhí)行反壟斷法或者行業(yè)監(jiān)管法律的時(shí)候，按照依法行政的基本要求，反壟斷與監(jiān)管就必須進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，以確定由哪個(gè)部門管、通過什么手段管、在哪個(gè)環(huán)節(jié)管等。我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革與“三定方案”致力于解決的就是這些問題，這也是本文接下來要討論的重點(diǎn)。
我國(guó)反壟斷法起草歷經(jīng)十余年，符合國(guó)際慣例是起草時(shí)的一條重要指導(dǎo)原則。國(guó)際上，反壟斷與監(jiān)管的關(guān)系，一直是反壟斷法適用的核心問題之一。通常將兩種手段進(jìn)行區(qū)分，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前監(jiān)管與反壟斷機(jī)構(gòu)事后執(zhí)法的二元分治結(jié)構(gòu)。我國(guó)反壟斷法草案四次提到“監(jiān)管”概念，起草說明專門用一個(gè)部分闡述“關(guān)于反壟斷機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系”，“對(duì)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定由有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理的壟斷行為，草案明確規(guī)定由有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理，同時(shí)要求其將調(diào)查處理結(jié)果通報(bào)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)；有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷行為未調(diào)查處理的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以調(diào)查處理，但調(diào)查處理時(shí)應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見”�？梢钥闯�，草案確立的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理優(yōu)位的二元分治結(jié)構(gòu)。
草案初次審議后，根據(jù)各方面意見，在“總則”中增加一條規(guī)定，并成為最終通過的第7條第1款：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”。這是唯一一條關(guān)于反壟斷與監(jiān)管關(guān)系的條文，二元分治結(jié)構(gòu)得以保留。對(duì)于該條規(guī)定的含義，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，反壟斷法由此確認(rèn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在這些行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合法性，應(yīng)適用行業(yè)監(jiān)管法律，從而構(gòu)成反壟斷法的適用除外；相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)仍然要適用反壟斷法，同時(shí)適用行業(yè)監(jiān)管法律。不論如何，這兩種觀點(diǎn)均認(rèn)可二元分治結(jié)構(gòu)的存在，二元分治在司法裁判中也被人民法院所認(rèn)可。
反壟斷法實(shí)施之后，由于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)一直多由國(guó)有經(jīng)營(yíng)者掌握，以國(guó)有資產(chǎn)管理體制調(diào)控其行為更為有效，因此對(duì)反壟斷執(zhí)法沒有太多的實(shí)踐需求。同時(shí)，由于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與新設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍缺乏執(zhí)法能力與相應(yīng)的配套外部條件，實(shí)際執(zhí)法與監(jiān)管一直處于虛置狀態(tài)。
本輪反壟斷法修改，在中央強(qiáng)調(diào)防止資本無序擴(kuò)張的大背景下，反壟斷與監(jiān)管的關(guān)系被再次激活與重置。以前我國(guó)官方文件很少將反壟斷與監(jiān)管兩個(gè)概念串聯(lián)在一起，2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出強(qiáng)化反壟斷之后，市場(chǎng)監(jiān)管部門開始采用含義不是非常明確的“反壟斷監(jiān)管”概念，不再強(qiáng)調(diào)兩者之間的差別，可以視為從當(dāng)年的二元分治走向串聯(lián)合并，由此帶動(dòng)該概念成為反壟斷法研究的熱詞。
然而，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)之后，以大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為代表的民營(yíng)主體逐步成長(zhǎng)為巨無霸，并呈現(xiàn)出越來越多基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的特點(diǎn)，改變過去國(guó)有資本一統(tǒng)天下的局面。市場(chǎng)格局的改變，意味著傳統(tǒng)的以國(guó)有資本管理機(jī)制替代市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的格局必須改變，以提高執(zhí)法可預(yù)期性。近年來中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，要完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系，完善主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，分工合作、相互配合。對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理，明確提出“規(guī)范、透明、可預(yù)期的監(jiān)管”要求。同時(shí)，近幾年各國(guó)對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)如何有效治理同步展開探索，得出的結(jié)論同樣是需要科學(xué)處理反壟斷與監(jiān)管的關(guān)系。這些都表明，明晰反壟斷與監(jiān)管的邊界，而不是將兩者簡(jiǎn)單串聯(lián)合并，既有現(xiàn)實(shí)性，更有必要性。
第一，構(gòu)筑符合本國(guó)國(guó)情的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式，其在帶來勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高的同時(shí)，也在各國(guó)引發(fā)各種新問題。進(jìn)入無人區(qū)，各國(guó)目前都處在同一起跑線上，加快探索平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理。從各國(guó)最近幾年發(fā)布的各種相關(guān)報(bào)告與采取的措施來看，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理，關(guān)鍵是處理好反壟斷與監(jiān)管的關(guān)系，重點(diǎn)是推動(dòng)數(shù)據(jù)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，既防止各種阻礙競(jìng)爭(zhēng)的壟斷現(xiàn)象出現(xiàn)，又充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，實(shí)現(xiàn)治理手段創(chuàng)新。也就是說，人類發(fā)明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度以來探索政府與市場(chǎng)邊界的努力，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代仍然有指導(dǎo)意義，并成為指引未來航向的基礎(chǔ)。理解各國(guó)正在采取的各種措施，把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的大方向，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)筑我國(guó)的治理體系。
第二，提高監(jiān)管與執(zhí)法的有效性與公信力。市場(chǎng)監(jiān)管層面，監(jiān)管作為直接干預(yù)手段，注重事前事中職能的發(fā)揮；反壟斷作為間接干預(yù)手段，著力于事后執(zhí)法與違法責(zé)任追究，兩者在主體設(shè)置、法律地位、運(yùn)行規(guī)律、介入時(shí)機(jī)、經(jīng)費(fèi)來源等方面都存在明顯的差別。只有在市場(chǎng)監(jiān)管層面明確區(qū)分反壟斷與監(jiān)管，明確不同部門的職責(zé)及相互關(guān)系，推動(dòng)治理手段創(chuàng)新，才能提高監(jiān)管與執(zhí)法的效率與效能，并形成自組織的配合協(xié)調(diào)機(jī)制。如果不同部門都不加區(qū)分地推行事前事后全覆蓋的管理，或者照搬過去的管理手段，勢(shì)必出現(xiàn)實(shí)踐中常見的管轄權(quán)重疊、交叉與沖突現(xiàn)象，出現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)法踩踏或者真空，既無法實(shí)現(xiàn)全鏈條監(jiān)管與執(zhí)法，也損害執(zhí)法有效性與公信力。由于市場(chǎng)監(jiān)管制度是國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)，反壟斷與監(jiān)管的職能不清、手段錯(cuò)配，還會(huì)對(duì)頂層布局產(chǎn)生影響和傳導(dǎo)，引發(fā)系統(tǒng)性功能紊亂或者連鎖錯(cuò)位。
第三，進(jìn)一步全面推動(dòng)系統(tǒng)改革。不論是構(gòu)筑平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系還是提高監(jiān)管與執(zhí)法的有效性與公信力，均涉及系統(tǒng)改革的全面推進(jìn)與配合。政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，是我國(guó)四十多年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代中后期我國(guó)官方文件開始采用監(jiān)管概念，2003年設(shè)立國(guó)資委與“國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)”（迄今為止唯一一個(gè)以監(jiān)管命名的單位），2007年《反壟斷法》確立二元分治等，蘊(yùn)含的是所有者職能與管理者職能分開、宏觀政策職能與微觀監(jiān)管職能分開、事前監(jiān)管手段與事后反壟斷手段分開等新理念，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的標(biāo)志性成果。但是，如前所述的各種原因，致使分散化多元治理的新體制一直無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在此背景下，個(gè)別部門可能難免又想再次嘗試從“分”再回到過去的“合”。反壟斷監(jiān)管概念的流行，其實(shí)是這種思潮的一個(gè)縮影。然而，歷史經(jīng)驗(yàn)與近幾年平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理遇到的各種問題已經(jīng)表明，這種回歸不但不能解決問題，還會(huì)導(dǎo)致更多問題出現(xiàn)，進(jìn)而陷入不斷的搖擺與兩難之中。唯有從深化反壟斷與監(jiān)管的關(guān)系切入，聚焦數(shù)據(jù)監(jiān)管，繼續(xù)全面推動(dòng)系統(tǒng)改革，才能完成中央布置的各項(xiàng)改革、發(fā)展與穩(wěn)定任務(wù)。
第四，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。縱觀各國(guó)法治運(yùn)行實(shí)踐可以看到，法治與政治都是國(guó)家能力的重要組成部分。常態(tài)情形下，法治是主要的調(diào)控方式，非常態(tài)情形下，政治發(fā)揮應(yīng)有的作用。明確區(qū)分反壟斷與監(jiān)管在宏觀層面與執(zhí)法層面的不同含義與語境，并從加強(qiáng)五位一體總體布局、四個(gè)全面戰(zhàn)略布局與市場(chǎng)監(jiān)管制度建設(shè)兩個(gè)不同的維度分別構(gòu)筑相應(yīng)的制度，對(duì)于推動(dòng)政治與法治雙重調(diào)控結(jié)構(gòu)的形成，防止資本無序擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化具有重要的意義。各國(guó)發(fā)展道路、法治發(fā)展程度、基本國(guó)情的諸多差異表明在頂層制度設(shè)計(jì)層面必須符合本國(guó)國(guó)情，絕對(duì)不能照抄照搬。同時(shí)，各國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管層面的制度設(shè)計(jì)與手段創(chuàng)新又可以相互借鑒，推動(dòng)規(guī)則等制度型開放，打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。只有對(duì)不同維度進(jìn)行明確區(qū)分并設(shè)計(jì)相應(yīng)的路線圖，才有可能在立足本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，敞開胸懷借鑒人類文明成果。不同維度混淆，必然出現(xiàn)各種形式的“一條腿走路”現(xiàn)象，無法走出“一放就亂，一抓就死”等困局。
二、二元分治結(jié)構(gòu)的形成及演進(jìn)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史表明，市場(chǎng)是資源配置最為有效的方式。每個(gè)市場(chǎng)主體在追求自己利益的同時(shí)，無形中也會(huì)促進(jìn)社會(huì)公共利益。市場(chǎng)主體的反復(fù)交易活動(dòng)會(huì)推動(dòng)形成自發(fā)的秩序和各種社會(huì)規(guī)范，通常不需要國(guó)家公權(quán)力的介入。如果某個(gè)市場(chǎng)主體違反交易規(guī)則，一般情況下通過事后的法庭執(zhí)法就可以解決，這種執(zhí)法活動(dòng)為市場(chǎng)秩序提供了法治保障。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史同時(shí)表明，市場(chǎng)并非萬能。在市場(chǎng)失靈的情況下，僅僅依靠事后執(zhí)法無法預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，必須通過監(jiān)管來彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。如果監(jiān)管的成本過高或者難度過大，甚至需要以國(guó)有化替代監(jiān)管（本質(zhì)上是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的合一）。在治理機(jī)制中，自發(fā)秩序無形之中發(fā)揮作用，國(guó)有化領(lǐng)域有限，真正需要關(guān)注的是事后執(zhí)法與事前監(jiān)管的關(guān)系。
大量的理論研究與各國(guó)實(shí)踐表明，在自然壟斷、信息不對(duì)稱、外部性、過度競(jìng)爭(zhēng)等情況下，市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮作用，靠事后執(zhí)法社會(huì)難以承受違法后果，必須依靠事前監(jiān)管。19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)入到“監(jiān)管型國(guó)家”時(shí)代。由于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域往往在特定的行業(yè)，如金融、制藥、城市公用事業(yè)、鐵路、電力、電信等，因此，只要進(jìn)入這些特定的行業(yè)，就要受到監(jiān)管。與此同時(shí)，隨著自由競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)市場(chǎng)主體的不斷壯大，大型市場(chǎng)主體通過壟斷行為謀取超額壟斷利潤(rùn)的行為不斷出現(xiàn)。僅僅依靠傳統(tǒng)的法庭執(zhí)法或者普通的民事訴訟，根本無法有效制約這些巨無霸的壟斷行為。各國(guó)紛紛從事后執(zhí)法機(jī)制中分離出專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)制，制定反壟斷相關(guān)法律，設(shè)立并發(fā)揮專門的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用。這樣，事后執(zhí)法與事前監(jiān)管的關(guān)系，集中體現(xiàn)在監(jiān)管與反壟斷二元分治結(jié)構(gòu)中，兩者各司其職，相互補(bǔ)充。除受監(jiān)管行業(yè)采用事前監(jiān)管以外，其他行業(yè)均由事后的反壟斷機(jī)制加以規(guī)范。受監(jiān)管行業(yè)原則上豁免反壟斷法的適用，也可以在存在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)加以適用。
作為不同的治理機(jī)制，監(jiān)管與反壟斷存在諸多差別：
第一，監(jiān)管屬于事前手段，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)主體行為之前進(jìn)行干預(yù)或設(shè)定條件，功能在于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。反壟斷屬于事后手段，市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為自主決策，國(guó)家不干預(yù)，出現(xiàn)違法情形后由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)加以追究，功能在于制裁和制止違法行為。事前與事后的劃分，既能讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，也能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)法的全覆蓋和有效銜接。這種差別也決定不同類型的機(jī)構(gòu)在組織與活動(dòng)方式等方面的不同。其中，最為重要的一個(gè)差別在于，監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照行政程序履行其職能，必須體現(xiàn)行政過程的內(nèi)在要求，需立足于全局、積極主動(dòng)干預(yù)、兼顧合理性與合法性，可以有更多政策考量。反壟斷執(zhí)法本質(zhì)上是司法過程，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須遵守司法程序的基本要求，根據(jù)個(gè)案的具體事實(shí)，依法作出相應(yīng)的決定。
第二，監(jiān)管適用于特定行業(yè)，專業(yè)性至關(guān)重要。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍可以橫跨相近的不同行業(yè)，實(shí)行混業(yè)監(jiān)管，也可以只聚焦某一特定行業(yè)，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。無論采用哪種模式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都要體現(xiàn)專業(yè)性特點(diǎn)。相反，反壟斷適用于眾多不同的行業(yè)，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中設(shè)置，執(zhí)法的一般性要求更為重要。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置上的差別，體現(xiàn)在人員知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維方式與運(yùn)行方式等各個(gè)方面。比如，很多國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過對(duì)監(jiān)管對(duì)象的收費(fèi)來支撐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，既保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不受財(cái)政預(yù)算程序的影響，也體現(xiàn)其監(jiān)管活動(dòng)的專業(yè)性和服務(wù)對(duì)象的特定性。反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)覆蓋對(duì)象的不特定性與廣泛性使之只能像其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)一樣，依靠稅收支撐其運(yùn)行。
第三，監(jiān)管屬于政府的直接干預(yù)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)替代被監(jiān)管對(duì)象作出相應(yīng)的選擇，以避免市場(chǎng)失靈情況下被監(jiān)管對(duì)象的行為不受任何控制。主要的監(jiān)管手段包括：（1）準(zhǔn)入控制。被監(jiān)管對(duì)象及其產(chǎn)品或者服務(wù)能否進(jìn)入市場(chǎng)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前審批。（2）定價(jià)。被監(jiān)管對(duì)象的產(chǎn)品或者服務(wù)的價(jià)格由監(jiān)管機(jī)構(gòu)以政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的形式事前確定。（3）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。被監(jiān)管對(duì)象需要達(dá)到的最基本的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)事前由監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定并監(jiān)督執(zhí)行。（4）開放接入。被監(jiān)管對(duì)象必須按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前確定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，開放其基礎(chǔ)設(shè)施并允許其他市場(chǎng)主體公平接入。（5）強(qiáng)制信息披露。被監(jiān)管對(duì)象應(yīng)按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，公開向社會(huì)披露相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。反壟斷屬于間接干預(yù)，國(guó)家不事前干預(yù)，不代替市場(chǎng)主體作出決策。但是，如果市場(chǎng)主體的行為違反法律，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)啟動(dòng)執(zhí)法程序。反壟斷針對(duì)的一般是三類行為，壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中。貫穿三類行為最為重要的因素是價(jià)格，因?yàn)槭袌?chǎng)主體要謀取壟斷利潤(rùn)，最終都要以價(jià)格形式得以實(shí)現(xiàn)，因此，反壟斷機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)是價(jià)格壟斷行為，界定相關(guān)市場(chǎng)的假定壟斷者測(cè)試依據(jù)的就是價(jià)格。在美國(guó)這樣的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，消費(fèi)者福利更是長(zhǎng)期與價(jià)格因素直接掛鉤。
第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中規(guī)則制定、規(guī)則執(zhí)行、爭(zhēng)議裁決三方面的職能，一般都設(shè)立于傳統(tǒng)的科層制政府部門之外，以體現(xiàn)其獨(dú)立性特點(diǎn)。即使有些監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立在政府部門內(nèi)部，也會(huì)通過立法確保其獨(dú)立性，依法獨(dú)立自主作出決定。正是這樣的嚴(yán)格依照規(guī)則運(yùn)行的制度稟賦，保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性與公信力，使其決定能夠?yàn)楦鞣剿邮懿⒆袷�。在依法行政原則之下，盡管獨(dú)立履行職責(zé)也是對(duì)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基本要求，但從性質(zhì)上來說，反壟斷機(jī)構(gòu)仍然是行政部門的組成部分，承擔(dān)法律執(zhí)行職能，獨(dú)立性的程度不同于監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
監(jiān)管與反壟斷百年歷史演變表明，兩種治理機(jī)制優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，促使市場(chǎng)主體不斷創(chuàng)新。當(dāng)然，歷史發(fā)展并不總是一帆風(fēng)順，自監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)以來，各種問題與挑戰(zhàn)就一直相伴而生。有時(shí)候監(jiān)管機(jī)構(gòu)不但沒能解決問題，反倒不斷制造出來更多的問題，如監(jiān)管低效、膨脹、不專業(yè)、官僚主義、形式主義等，甚至出現(xiàn)監(jiān)管捕獲和各種腐敗現(xiàn)象。監(jiān)管失靈，不僅會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力降低，出現(xiàn)各種形式的官場(chǎng)病，還會(huì)引發(fā)綜合后果，包括被監(jiān)管對(duì)象提供的產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)次價(jià)高、缺乏進(jìn)取心與創(chuàng)新精神，消費(fèi)者福利受損，相關(guān)市場(chǎng)主體無法獲得公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，全社會(huì)創(chuàng)新文化與創(chuàng)新能力全面降低等。這種負(fù)面情形在西方發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代末、80年代初全面暴發(fā)，并直接推動(dòng)席卷全球的監(jiān)管改革浪潮。
以基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)為例，通過（電信）數(shù)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)、（鐵路）網(wǎng)運(yùn)分離、（電力）發(fā)輸配售分離等改革，不斷擴(kuò)大可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的邊界，推行民營(yíng)化，放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，進(jìn)而擴(kuò)大反壟斷執(zhí)法的覆蓋范圍，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的作用。同時(shí)，對(duì)于必須保留監(jiān)管的環(huán)節(jié)或領(lǐng)域，通過特許經(jīng)營(yíng)、可交易特許權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管、加大信息披露力度、從成本加成改為最高限價(jià)、調(diào)整民事責(zé)任歸責(zé)原則、引入成本收益分析、優(yōu)化行政程序等方式，推動(dòng)監(jiān)管改革。
通過監(jiān)管改革，市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力得以釋放，全球化、市場(chǎng)化、信息化全面進(jìn)入加速發(fā)展的新階段。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)90年代之后能夠站上歷史舞臺(tái)并快速發(fā)展，與放松監(jiān)管改革、降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻有直接的關(guān)系。同樣，我國(guó)以“放權(quán)”與“松綁”為標(biāo)志的改革開放進(jìn)程與全球放松監(jiān)管改革浪潮相互呼應(yīng)，成為全球改革最為成功的經(jīng)濟(jì)體。
監(jiān)管改革，本質(zhì)上是政府與市場(chǎng)、監(jiān)管與反壟斷關(guān)系的重新調(diào)適，讓市場(chǎng)與反壟斷發(fā)揮更大的作用。但是，無論怎樣改革，政府與市場(chǎng)，監(jiān)管與反壟斷兩輪驅(qū)動(dòng)、二元分治的基本原則與結(jié)構(gòu)沒有改變也不會(huì)改變。世界上沒有一個(gè)國(guó)家可以完全廢除監(jiān)管，單純依靠反壟斷機(jī)制來規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在放松監(jiān)管的高峰期，就已經(jīng)有專家警示過度放松監(jiān)管可能帶來的負(fù)面后果。尤其在2008年全球金融危機(jī)暴發(fā)之后，各國(guó)普遍認(rèn)識(shí)到，完全放任市場(chǎng)主體行為，缺乏有效的監(jiān)管，會(huì)帶來系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，強(qiáng)化金融監(jiān)管、維護(hù)金融穩(wěn)定成為近十多年來各國(guó)的重要任務(wù)。然而，新一輪強(qiáng)化監(jiān)管同樣并不意味著不需要競(jìng)爭(zhēng)，只是要再次重新調(diào)適監(jiān)管與反壟斷的關(guān)系。
三、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)二元分治的新挑戰(zhàn)
20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商出現(xiàn)之初，其服務(wù)架構(gòu)在電信基礎(chǔ)設(shè)施之上，只是一個(gè)個(gè)門戶網(wǎng)站，進(jìn)入門檻極低。按照傳統(tǒng)監(jiān)管理論，新興網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)屬于典型的自由競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，沒有任何事前監(jiān)管的必要。為鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)發(fā)展，各國(guó)立法賦予民事侵權(quán)責(zé)任“避風(fēng)港”保護(hù)，使互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商在不知情的情況下不必為第三人的行為承擔(dān)責(zé)任。作為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地，自20世紀(jì)90年代中期開始，美國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)一直采用“輕觸”（light touch）政策，避免套用電信監(jiān)管做法�？肆诸D總統(tǒng)在簽署1996年電信法時(shí)，明確宣示要“維持互聯(lián)網(wǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)與勃勃生機(jī)，使之免受聯(lián)邦與州監(jiān)管的限制”。歐盟2000年《電子商務(wù)指令》第4條明確禁止對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)設(shè)立任何形式的事前許可。其他發(fā)達(dá)國(guó)家也一直避免對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商采用事前監(jiān)管措施，而是通過事后反壟斷規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序。我國(guó)《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)條例》《侵權(quán)責(zé)任法》等也相繼規(guī)定民事責(zé)任避風(fēng)港原則，對(duì)新業(yè)態(tài)長(zhǎng)期采用包容審慎做法。正是這樣的法律制度，推動(dòng)新興網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，短短二十多年，全方位改變?nèi)祟惤?jīng)濟(jì)社會(huì)生活。
然而，近幾年來，隨著超級(jí)平臺(tái)限制競(jìng)爭(zhēng)、超范圍收集與使用個(gè)人信息、傳播虛假信息、濫用算法以及其他各種問題的集中顯現(xiàn)，引發(fā)各國(guó)的普遍關(guān)注。主要國(guó)家官方與權(quán)威智庫的各種研究報(bào)告、政策建議、立法動(dòng)議紛紛出爐，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理探索方向。如果“避風(fēng)港”立法開啟各國(guó)網(wǎng)絡(luò)法治的上半場(chǎng)，相當(dāng)于為新興的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)裝上引擎，那么，當(dāng)下各國(guó)正在進(jìn)行的密集討論與制度重構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)拉開網(wǎng)絡(luò)法治下半場(chǎng)的序幕，將為高速飛馳的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)裝上剎車。這場(chǎng)制度競(jìng)爭(zhēng)，很大程度會(huì)直接決定各國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展未來。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理，必須首先把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。在這個(gè)問題上，歐美各國(guó)的權(quán)威研究結(jié)論顯示出高度的一致性。比如，英國(guó)政府的研究報(bào)告將平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)歸納為：一是網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。隨著用戶數(shù)量的增加，平臺(tái)對(duì)于用戶的價(jià)值不斷增加，一家平臺(tái)企業(yè)達(dá)到某一規(guī)模后，新進(jìn)入者和創(chuàng)新者很難再進(jìn)入。二是對(duì)于用戶數(shù)據(jù)的不平等使用。平臺(tái)收集海量的用戶數(shù)據(jù)，當(dāng)提供類似在線廣告或者進(jìn)入新市場(chǎng)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的服務(wù)時(shí)，平臺(tái)獲得極大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。三是消費(fèi)者決定與預(yù)裝程序的力量。平臺(tái)對(duì)于預(yù)裝程序與初始設(shè)定的控制，會(huì)影響消費(fèi)者對(duì)于特定服務(wù)的使用，由此成為競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入或者擴(kuò)張的壁壘。四是復(fù)雜算法的決策缺乏透明度。算法可以用來提供個(gè)性化服務(wù)，展示第三方產(chǎn)品等，缺乏透明度會(huì)使得算法的應(yīng)用難以被理解。五是生態(tài)系統(tǒng)的重要性。一些平臺(tái)會(huì)圍繞其核心業(yè)務(wù)整合相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，構(gòu)建有利于自己而不是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的生態(tài)體系，平臺(tái)因此可以運(yùn)用不同市場(chǎng)間的杠桿力量，破壞競(jìng)爭(zhēng)。同樣，歐盟數(shù)字市場(chǎng)法立法建議明確指出，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)極端的范圍經(jīng)濟(jì)特征突出，增加平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者以及終端用戶的邊際成本趨向于零；平臺(tái)經(jīng)濟(jì)有非常強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，使得平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和終端用戶依賴平臺(tái)，形成鎖定效應(yīng)；平臺(tái)可以利用其連接兩端所獲得的大量數(shù)據(jù)，從一個(gè)領(lǐng)域向其他領(lǐng)域延伸，形成數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，其他市場(chǎng)主體不論多么具有創(chuàng)新性也很難與平臺(tái)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)眾議院司法委員會(huì)在對(duì)數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)過一年多的調(diào)查后得出結(jié)論，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的贏家通吃、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)等特點(diǎn)，使超級(jí)平臺(tái)企業(yè)出現(xiàn)之后通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)變成為守門人，具備基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，可以通過控制市場(chǎng)準(zhǔn)入挑選贏家與輸家，排除潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，鞏固和擴(kuò)大支配地位。
更為重要的是，平臺(tái)企業(yè)成為守門人以后，過去一直有效的反壟斷機(jī)制會(huì)因?yàn)榉N種原因而不再有效，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）反壟斷法過去一直以價(jià)格壟斷為主要關(guān)注領(lǐng)域，傳統(tǒng)上衡量市場(chǎng)支配力量依據(jù)的是價(jià)格，提升價(jià)格不會(huì)減少需求被認(rèn)定為具有市場(chǎng)支配力量。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)之下，平臺(tái)表面上提供的是免費(fèi)服務(wù)，實(shí)際獲得的是消費(fèi)者的關(guān)注（流量）與數(shù)據(jù)，并通過這些數(shù)據(jù)的利用獲得收益。大量的研究與實(shí)踐表明，傳統(tǒng)的市場(chǎng)支配力量判斷標(biāo)準(zhǔn)很難適用于分析平臺(tái)行為。相反，往往是平臺(tái)侵犯消費(fèi)者隱私不會(huì)引發(fā)市場(chǎng)的反應(yīng)，消費(fèi)者只能接受，數(shù)據(jù)利用已經(jīng)成為判斷市場(chǎng)支配力量的決定因素。另外，作為雙邊市場(chǎng)，兩邊的用戶之間存在交叉外部性，平臺(tái)在一邊設(shè)定非常低的價(jià)格，而在另一邊設(shè)定非常高的價(jià)格，是常見的現(xiàn)象。如果按照傳統(tǒng)反壟斷法適用，就有可能將這些行為認(rèn)定為濫用市場(chǎng)支配地位。（2）初創(chuàng)科技企業(yè)有數(shù)據(jù)缺盈利（市值），如果被守門人收購，只要在金額上低于合并審查標(biāo)準(zhǔn)，就不會(huì)被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)注。因此，經(jīng)營(yíng)者集中審查完全失靈，守門人以收購方式排除潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手行為毫無制約。（3）在守門人跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)、利用平臺(tái)優(yōu)勢(shì)實(shí)施交叉補(bǔ)貼的背景下，相關(guān)市場(chǎng)的邊界難以界定。不界定相關(guān)市場(chǎng)會(huì)失去反壟斷法適用的基礎(chǔ)，導(dǎo)致反壟斷法適用的擴(kuò)大化，界定相關(guān)市場(chǎng)又會(huì)面臨很大的困難。并且，守門人的標(biāo)準(zhǔn)低于市場(chǎng)支配地位的標(biāo)準(zhǔn)，守門人并不必然全部具有反壟斷法中的市場(chǎng)支配地位。所有這些，導(dǎo)致相關(guān)市場(chǎng)與濫用市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定都非常困難。（4）反壟斷執(zhí)法屬于事后機(jī)制，需要在個(gè)案中對(duì)復(fù)雜的事實(shí)進(jìn)行逐個(gè)深入的調(diào)查，程序嚴(yán)格、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械、救濟(jì)手段有限，難以及時(shí)回應(yīng)守門人對(duì)市場(chǎng)有效運(yùn)行帶來的挑戰(zhàn)。
在反壟斷機(jī)制面臨重大挑戰(zhàn)的情況下，引入監(jiān)管以彌補(bǔ)反壟斷機(jī)制的不足，是各國(guó)或地區(qū)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理已經(jīng)形成的第一個(gè)方向性共識(shí)。2019年，德國(guó)政府支持的研究報(bào)告建議歐盟制定平臺(tái)條例，規(guī)范具有支配地位平臺(tái)的行為，并在歐盟委員會(huì)辦公室設(shè)立一個(gè)數(shù)字市場(chǎng)委員會(huì)。2020年末，歐盟委員會(huì)發(fā)布《數(shù)字市場(chǎng)法（草案）》，明確指出反壟斷措施不足以解決平臺(tái)經(jīng)濟(jì)之下守門人帶來的公平與競(jìng)爭(zhēng)等問題，因此需要通過立法引入更多的事前監(jiān)管措施，專門適用于守門人。2022年7月，歐洲議會(huì)正式通過該法，待正式版本公布20天后生效，生效6個(gè)月后開始實(shí)施。英國(guó)政府委托的專家小組認(rèn)為，對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)，盡管競(jìng)爭(zhēng)工具可以起到作用，但更為重要的是采取事前、主動(dòng)、可預(yù)期的措施，以推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。為此，專家組建議設(shè)立一個(gè)數(shù)字市場(chǎng)局，主要的職能包括三項(xiàng)：一是為超級(jí)平臺(tái)制定明確的行為規(guī)范，避免依靠反壟斷個(gè)案執(zhí)法機(jī)制的不確定性；二是推動(dòng)個(gè)人數(shù)據(jù)可攜帶，推動(dòng)發(fā)展基于開源標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)；三是推動(dòng)某些數(shù)據(jù)的開放，打破數(shù)據(jù)壟斷。英國(guó)政府全盤接受專家組的建議，2021年4月，英國(guó)政府在競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局內(nèi)設(shè)立非法定機(jī)構(gòu)的數(shù)字市場(chǎng)局，2021年7月公開向社會(huì)征求意見，對(duì)被認(rèn)定為具有“戰(zhàn)略性市場(chǎng)地位”的守門人企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。數(shù)字市場(chǎng)局雖然設(shè)立在競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局內(nèi)部，但最終會(huì)是獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)。澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)也提出與英國(guó)類似的在該委員會(huì)內(nèi)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議。德國(guó)2021年1月20日已經(jīng)率先開始實(shí)施《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第十次修正案第19a條（也被稱為“反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)數(shù)字化法”或者“德國(guó)的守門人條款”），專門針對(duì)大型數(shù)字公司濫用其市場(chǎng)地位行為，目前已經(jīng)分別對(duì)臉書、亞馬遜、谷歌三家平臺(tái)公司發(fā)起調(diào)查。反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)數(shù)字化法適用特別程序，而不是適用常規(guī)競(jìng)爭(zhēng)法程序：首先由德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局確定哪些平臺(tái)屬于“對(duì)跨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有極端重要性的公司”，然后對(duì)這些平臺(tái)施加特別義務(wù)。
美國(guó)智庫與學(xué)者，不論是保守派還是自由派，對(duì)于監(jiān)管超級(jí)平臺(tái)已經(jīng)有各種各樣的建議。目前擔(dān)任聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席的Khan教授幾年前撰文，對(duì)美國(guó)20世紀(jì)70年代末以來適用反壟斷法消費(fèi)者福利原則進(jìn)行全面批判，提出對(duì)在線平臺(tái)市場(chǎng)恢復(fù)傳統(tǒng)反壟斷適用原則，或者對(duì)具有支配地位的平臺(tái)適用一般承運(yùn)人義務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的兩種不同治理范式。芝加哥大學(xué)Booth商學(xué)院數(shù)字平臺(tái)研究委員會(huì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與反壟斷小組的研究報(bào)告除提出反壟斷方面的建議以外，還建議國(guó)會(huì)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“數(shù)字管理局”，對(duì)擁有瓶頸權(quán)力的平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)有學(xué)者不但提出制定“數(shù)字平臺(tái)法”的建議，還系統(tǒng)、詳細(xì)地設(shè)計(jì)了數(shù)據(jù)可攜、開放API、公平接入、產(chǎn)品非捆綁等各種監(jiān)管手段。但是，由于美國(guó)社會(huì)對(duì)于政府權(quán)力擴(kuò)張的長(zhǎng)期懷疑態(tài)度與自由主義的文化氛圍，加之近年來國(guó)會(huì)兩黨處于勢(shì)均力敵的對(duì)峙狀態(tài)，應(yīng)該是基于選舉等政治考量，眾議院的官方報(bào)告通篇沒有提加強(qiáng)監(jiān)管方面的具體建議。然而，仔細(xì)研讀可以發(fā)現(xiàn)，在加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法建議的帽子下，其實(shí)已經(jīng)包含不少需要加強(qiáng)監(jiān)管的內(nèi)容（包括分拆、禁止進(jìn)入相關(guān)行業(yè)等措施）。
像反壟斷機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)一樣，傳統(tǒng)監(jiān)管手段形成于工業(yè)化時(shí)代，進(jìn)入信息時(shí)代，其不適應(yīng)是必然的。（1）準(zhǔn)入控制。網(wǎng)絡(luò)企業(yè)產(chǎn)生之初，并沒有準(zhǔn)入要求。企業(yè)規(guī)模變大以后，突然加上準(zhǔn)入要求甚至剝奪其繼續(xù)經(jīng)營(yíng)資格，既違反信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，也阻礙新業(yè)態(tài)發(fā)展。（2）定價(jià)。由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)基本以免費(fèi)形式提供，并通過流量與數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)盈利，因此，政府以干預(yù)價(jià)格的方式進(jìn)行監(jiān)管，難有用武之地。（3）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。由于平臺(tái)企業(yè)掌握用戶的大量數(shù)據(jù)，可以通過精準(zhǔn)畫像為用戶提供超出預(yù)期的體驗(yàn)并不斷加以完善，完全沒有必要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定平臺(tái)企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。（4）開放接入。平臺(tái)服務(wù)架構(gòu)在電信基礎(chǔ)設(shè)施之上，兩者分屬運(yùn)營(yíng)層和物理層�；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)監(jiān)管實(shí)踐中對(duì)于物理層所要求的互聯(lián)互通、開放接入，不能照搬到運(yùn)營(yíng)層，否則會(huì)沖擊服務(wù)的差異化，阻礙創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)外較為普遍認(rèn)識(shí)到，平臺(tái)的開放主要是互操作和數(shù)據(jù)可攜帶，不同于電信領(lǐng)域一般的互聯(lián)互通�；ゲ僮靼�(biāo)準(zhǔn)協(xié)議和API兩種方式，以標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議方式更優(yōu)（電子郵件最為典型）。因此，在推進(jìn)平臺(tái)開放的過程中，必須根據(jù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度，避免產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。（5）強(qiáng)制信息披露。信息披露曾經(jīng)是監(jiān)管改革中備受推崇的監(jiān)管手段，可以克服直接監(jiān)管的諸多弊端，形成柔性、多方參與的長(zhǎng)效機(jī)制。然而，對(duì)于業(yè)務(wù)覆蓋范圍廣、管理機(jī)制隨時(shí)調(diào)整的守門人企業(yè)而言，公司治理結(jié)構(gòu)不透明、數(shù)據(jù)使用與流向不透明、算法不透明等是常見現(xiàn)象。因此，對(duì)這種監(jiān)管手段的有效性和作用邊界要有清醒的認(rèn)識(shí)。
認(rèn)識(shí)到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管手段的挑戰(zhàn)，各國(guó)對(duì)于加強(qiáng)監(jiān)管的政策建議與各種討論，均聚焦于守門人控制海量數(shù)據(jù)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的影響，探討通過數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)可攜、互操作、開源標(biāo)準(zhǔn)等制度，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，而不是訴諸于傳統(tǒng)監(jiān)管手段，這是各國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的第二個(gè)方向性共識(shí)。從歐盟、英國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)看，守門人的確立分為兩個(gè)環(huán)節(jié)：首先對(duì)平臺(tái)服務(wù)進(jìn)行分類和聚焦，分離出“核心平臺(tái)服務(wù)”（相當(dāng)于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)）；然后對(duì)提供核心平臺(tái)服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行分級(jí)，識(shí)別出具體的守門人（相當(dāng)于“瓶頸”）。確定守門人之后，對(duì)其核心平臺(tái)服務(wù)數(shù)據(jù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管，對(duì)其提供的其他服務(wù)仍然適用反壟斷法。至于不具有守門人地位的平臺(tái)企業(yè)，不事前監(jiān)管，完全適用反壟斷法。這個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)該說是當(dāng)前主要大國(guó)制度競(jìng)爭(zhēng)的最前沿，大多還處在立法與制度設(shè)計(jì)的初始階段。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)之前，二元分治根據(jù)的是產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)而言，二元分治需要考慮企業(yè)規(guī)模，而不僅是平臺(tái)服務(wù)的性質(zhì)。將所有平臺(tái)企業(yè)或者守門人的所有服務(wù)都作為公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，會(huì)妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)所有平臺(tái)企業(yè)只適用反壟斷法，難以有效約束守門人行為。同時(shí)，產(chǎn)生于工業(yè)文明時(shí)代的監(jiān)管與反壟斷手段，到數(shù)據(jù)成為基本生產(chǎn)要素的信息時(shí)代必須因時(shí)而變，圍繞數(shù)據(jù)監(jiān)管構(gòu)筑相關(guān)的制度，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)與利用。這些都是二元分治以前從沒有遇到過的新挑戰(zhàn)，必將促使監(jiān)管與反壟斷兩種治理機(jī)制在可預(yù)見的將來發(fā)生各種重大變革。不過，面對(duì)這些新挑戰(zhàn)，各國(guó)仍然堅(jiān)持在二元分治的框架內(nèi)尋求解決方案，讓兩種機(jī)制相互補(bǔ)充。
四、我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)二元分治的改革方向
我國(guó)自1994年全功能接入互聯(lián)網(wǎng)到現(xiàn)在，大致可以劃分為三個(gè)不同時(shí)期，盡管不同時(shí)期之間有一定的交叉與重疊。（1）發(fā)展優(yōu)先時(shí)期（1994—2012年）�；ヂ�(lián)網(wǎng)作為高新技術(shù)與信息通信產(chǎn)業(yè)的一部分，主要由科技或者產(chǎn)業(yè)部門負(fù)責(zé)推動(dòng)，較少涉及信息內(nèi)容或者傳媒行業(yè)。這一時(shí)期，國(guó)家采取類似于發(fā)達(dá)國(guó)家的放松監(jiān)管政策，VIE結(jié)構(gòu)以及支付寶、微博、微信等各種應(yīng)用獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，奠定中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)。（2）雙軌制時(shí)期（2012—2020年）。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和“兩微一端”的出現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外發(fā)生的一些重大社會(huì)事件，使互聯(lián)網(wǎng)傳媒特點(diǎn)與輿論動(dòng)員功能逐步凸顯，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門成為互聯(lián)網(wǎng)管理的主要部門，并加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容的直接管理。通過打造網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，包括讓平臺(tái)承擔(dān)主體責(zé)任，營(yíng)造清朗網(wǎng)絡(luò)空間。對(duì)平臺(tái)輿論動(dòng)員能力加強(qiáng)管理的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面繼續(xù)堅(jiān)持包容審慎原則，不但沒有對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過多的監(jiān)管，反壟斷法也很少用于平臺(tái)企業(yè)。這一時(shí)期，基于共享經(jīng)濟(jì)、人工智能技術(shù)的滴滴、美團(tuán)、頭條等應(yīng)用迅速發(fā)展，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)在國(guó)際上的地位進(jìn)一步提升，在國(guó)內(nèi)也是備受各界歡迎的新經(jīng)濟(jì)代表。（3）治理體系全面構(gòu)造時(shí)期（2020年—）。從2020年年底開始，以螞蟻中止上市為發(fā)端，國(guó)家對(duì)滴滴進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全審查，對(duì)阿里巴巴、美團(tuán)“二選一”行為高額罰款，責(zé)令QQ音樂解除獨(dú)家音樂版權(quán)，禁止虎牙斗魚合并，解除屏蔽網(wǎng)址鏈接，要求金融活動(dòng)必須持牌經(jīng)營(yíng)，斷開金融信息與商業(yè)信息之間的不當(dāng)連接，暫停網(wǎng)絡(luò)游戲版號(hào)審批，要求平臺(tái)企業(yè)自我整改等一系列事件表明，維護(hù)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，防止資本無序擴(kuò)張受到高度重視，進(jìn)入到治理體系全面構(gòu)造時(shí)期。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)、機(jī)制與部門成為這一時(shí)期推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的主要力量。在各方面的推動(dòng)下，一年多時(shí)間對(duì)資本無序擴(kuò)張現(xiàn)象迅速形成“齊抓共管”之勢(shì)。綜合治理的好處是政策力度大、見效快，弊端是政策缺乏可預(yù)期性，可能引發(fā)各種波動(dòng)。
我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理當(dāng)前面臨的突出問題可以歸納為如下四個(gè)方面：一是對(duì)平臺(tái)服務(wù)與平臺(tái)企業(yè)缺乏系統(tǒng)的分類分級(jí)。除具有輿論動(dòng)員能力的平臺(tái)服務(wù)作為明確的類別予以劃分并受到互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理以外，我國(guó)對(duì)其他平臺(tái)服務(wù)與平臺(tái)企業(yè)長(zhǎng)期缺乏系統(tǒng)的分類分級(jí)。這種情況下，要么政策很難出臺(tái)，要么出臺(tái)政策就會(huì)“一刀切”，不符合分類分級(jí)治理的基本規(guī)律。二是作為基本治理手段的反壟斷機(jī)制長(zhǎng)期缺位，缺乏必要的資源與執(zhí)法能力。至于監(jiān)管機(jī)制，除互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容統(tǒng)一管理以外，其他方面一直處于多部門分散管理狀態(tài)，容易出現(xiàn)扯皮推諉現(xiàn)象，市場(chǎng)主體“強(qiáng)者為王”。一旦遇到特殊情況，不同管理部門習(xí)慣依靠審批、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等行政手段，或者移植互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理做法，以求迅速解決問題，不具備常態(tài)化數(shù)據(jù)監(jiān)管的能力和各方面條件。監(jiān)管機(jī)制的這種搖擺與不確定，既難以形成穩(wěn)定、可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境，也使二元分治面臨雙重缺位挑戰(zhàn)。三是在常態(tài)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制無法發(fā)揮應(yīng)有作用，守門人行為缺乏制約的情況下，不得不依靠制度優(yōu)勢(shì)與合力，防止資本無序擴(kuò)張。問題在于，非常態(tài)手段的采用，會(huì)進(jìn)一步抑制二元分治結(jié)構(gòu)的形成與作用發(fā)揮，導(dǎo)致對(duì)非常態(tài)手段的需求不斷增加，影響市場(chǎng)主體信心與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。四是在體制轉(zhuǎn)型過渡期，存在轉(zhuǎn)軌風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過多年改革，我國(guó)早已明確社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，然而，改革目標(biāo)完全實(shí)現(xiàn)之前，傳統(tǒng)機(jī)制與手段過早退出，會(huì)出現(xiàn)新手段不會(huì)用、傳統(tǒng)手段不能再用的困境。傳統(tǒng)機(jī)制遲遲不退出，又會(huì)造成新舊機(jī)制之間的矛盾和沖突，擠壓新機(jī)制的生長(zhǎng)空間。
缺乏對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)二元分治以及數(shù)據(jù)監(jiān)管轉(zhuǎn)型必要性的認(rèn)識(shí)，是存在上述問題非常重要的原因。近年來，不管是一些正式文件還是學(xué)術(shù)文章，監(jiān)管、規(guī)制、管制、執(zhí)法、管理、治理等概念不加區(qū)分混用，不同概念內(nèi)涵與外延不清晰，已經(jīng)影響到意思的完整表達(dá)與理解，也影響到制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。在反壟斷與監(jiān)管二元分治結(jié)構(gòu)已經(jīng)被反壟斷法正式確立十多年后，出現(xiàn)法解釋上很難同時(shí)并存的反壟斷監(jiān)管概念，應(yīng)該說與認(rèn)識(shí)上的模糊有直接的關(guān)系。
另外，盡管數(shù)據(jù)治理近幾年來已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)理論與實(shí)務(wù)部門共同關(guān)注的熱點(diǎn)，但相關(guān)的深入研究非常缺乏。比如，我國(guó)民法典并未給數(shù)據(jù)確權(quán)，但國(guó)內(nèi)各界投入極大熱情進(jìn)行數(shù)據(jù)確權(quán)嘗試，尤其是數(shù)據(jù)確權(quán)、定價(jià)、交易三階段的話語體系，既不符合數(shù)據(jù)作為基本生產(chǎn)要素本身的特點(diǎn)和各國(guó)的普遍做法，還可能進(jìn)一步固化守門人的數(shù)據(jù)壟斷地位，與推動(dòng)數(shù)據(jù)開放利用的國(guó)際潮流正好相悖。再如，從2008年大眾點(diǎn)評(píng)訴愛幫網(wǎng)開始，我國(guó)有關(guān)數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)，包括“百度訴360違反robots協(xié)議案”“新浪訴脈脈非法抓取微博用戶數(shù)據(jù)案”“大眾點(diǎn)評(píng)訴百度地圖抓取用戶點(diǎn)評(píng)信息案”等。這種情況下，2017年反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法修改“互聯(lián)網(wǎng)專條”仍未對(duì)數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)作出任何回應(yīng)，修改后的法律文本甚至沒有出現(xiàn)“數(shù)據(jù)”一詞，不能不說當(dāng)時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)治理的認(rèn)識(shí)非常有限。此外，盡管反壟斷法修正后兩處增加規(guī)定數(shù)據(jù)，但仍存在幾個(gè)問題：（1）數(shù)據(jù)壟斷行為不只限于濫用市場(chǎng)支配地位，在扼殺式并購初創(chuàng)企業(yè)方面，數(shù)據(jù)因素同樣重要。只在濫用市場(chǎng)支配地位部分加以規(guī)定，就立法技術(shù)而言，可能會(huì)使數(shù)據(jù)壟斷行為逃離經(jīng)營(yíng)者集中審查。（2）兩處增加的規(guī)定均將數(shù)據(jù)與算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)、平臺(tái)規(guī)則等手段并列，好像更為周延。其實(shí)，數(shù)據(jù)壟斷與其他幾個(gè)手段不是一個(gè)層次的問題。算法與數(shù)據(jù)不可分離，離開算法的數(shù)據(jù)沒有意義，沒有數(shù)據(jù)的算法不會(huì)造成任何后果，將算法單獨(dú)列舉意義不大。至于技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)、平臺(tái)規(guī)則等都不是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代才有的新手段，有些在反壟斷法中已經(jīng)有規(guī)定，沒有必要單獨(dú)列舉。將數(shù)據(jù)與其他幾個(gè)手段并列，只會(huì)模糊焦點(diǎn)，降低數(shù)據(jù)治理的意義。（3）增加的兩處規(guī)定過于原則，沒有揭示數(shù)據(jù)壟斷行為的本質(zhì)特征，可執(zhí)行性不大。（4）增設(shè)的兩處規(guī)定規(guī)范的對(duì)象分別是“經(jīng)營(yíng)者”和“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者”。根據(jù)各國(guó)目前擬議的標(biāo)準(zhǔn)，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)守門人正好處于這兩類主體之間，增設(shè)的規(guī)定并未給守門人制度留下任何接口。
由此可見，要解決當(dāng)前存在的各種問題，有必要以強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管為重點(diǎn)，推動(dòng)構(gòu)建我國(guó)二元分治的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系。幾項(xiàng)具體改革建議包括：
一是確立二元分治的基本制度框架，提高監(jiān)管與執(zhí)法的可預(yù)期性，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的范式變革。（1）對(duì)平臺(tái)服務(wù)進(jìn)行甄別和分類，明確劃定容易限制競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)平臺(tái)服務(wù)范圍，未劃入的均屬于其他服務(wù)。對(duì)平臺(tái)企業(yè)根據(jù)其在基礎(chǔ)平臺(tái)服務(wù)方面的規(guī)模與影響力等指標(biāo)進(jìn)行識(shí)別（分級(jí)），達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定為守門人。鑒于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的多變性，需定期對(duì)平臺(tái)服務(wù)分類和守門人標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和必要的調(diào)整，以維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)秩序。（2）對(duì)守門人在基礎(chǔ)平臺(tái)服務(wù)范圍內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，明確其相應(yīng)的數(shù)據(jù)監(jiān)管法律義務(wù)。對(duì)守門人不在基礎(chǔ)平臺(tái)服務(wù)范圍內(nèi)以及雖然在基礎(chǔ)平臺(tái)服務(wù)范圍內(nèi)但沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)企業(yè)，對(duì)守門人的所有經(jīng)營(yíng)者集中行為，均通過反壟斷機(jī)制加以規(guī)范，明確監(jiān)管與反壟斷二元分治的邊界。（3）為充分發(fā)揮二元分治機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與反壟斷的良性互動(dòng)，既要避免以反壟斷代替監(jiān)管，讓反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)不可承受之重，又要在監(jiān)管中堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)原則，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查自覺納入監(jiān)管決策，不斷優(yōu)化監(jiān)管，使兩種機(jī)制相互補(bǔ)充、有效配合、形成合力。
二是加快制定數(shù)字平臺(tái)法，制定反壟斷法實(shí)施相關(guān)配套規(guī)定，推動(dòng)各項(xiàng)配套制度改革，為二元分治發(fā)揮作用提供制度保障。（1）平臺(tái)法早在2013年就已經(jīng)列入國(guó)家《信息網(wǎng)絡(luò)專項(xiàng)立法規(guī)劃（2014—2020年）》，其任務(wù)遠(yuǎn)非電子商務(wù)法可以承擔(dān)。有必要根據(jù)最近幾年國(guó)內(nèi)外平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理最新發(fā)展，盡快啟動(dòng)起草工作。數(shù)字平臺(tái)法要體現(xiàn)抓大放小、分類施治的原則，聚焦守門人監(jiān)管，主要任務(wù)包括，明確基礎(chǔ)平臺(tái)服務(wù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，明確守門人的確定程序與標(biāo)準(zhǔn)，具體列舉守門人的法律義務(wù)與違法行為的法律責(zé)任，明確數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)、程序、數(shù)據(jù)監(jiān)管手段與執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制等。（2）反壟斷法修改后有關(guān)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)部分還有不少需要明確和完善的地方，包括對(duì)第8條與第11條所規(guī)定的監(jiān)管概念作區(qū)分解釋，前者是相對(duì)于事后反壟斷執(zhí)法的事前監(jiān)管，而后者指向的就是反壟斷或反壟斷執(zhí)法；明確二元分治基本運(yùn)行框架，為守門人制度提供接口，明確數(shù)據(jù)壟斷行為在壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位與行政壟斷中的表現(xiàn)形式，明確守門人并購初創(chuàng)企業(yè)的審查標(biāo)準(zhǔn)與程序，明確監(jiān)管與反壟斷的關(guān)系等。（3）加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法與數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)與能力建設(shè)，全面推進(jìn)依法治國(guó)與依法行政，明確并妥善處理過渡期新舊體制的關(guān)系，完善各種考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為反壟斷執(zhí)法與監(jiān)管創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。
三是設(shè)立國(guó)家數(shù)據(jù)局，與國(guó)家反壟斷局一道，為二元分治發(fā)揮作用提供動(dòng)力保障。從國(guó)際趨勢(shì)看，國(guó)家層面設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一承擔(dān)對(duì)守門人的數(shù)據(jù)監(jiān)管職責(zé)，已經(jīng)成為構(gòu)筑平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系的生長(zhǎng)點(diǎn)、突破口。設(shè)立國(guó)家數(shù)據(jù)局，推動(dòng)數(shù)據(jù)監(jiān)管相關(guān)工作，統(tǒng)一行使數(shù)據(jù)監(jiān)管職能，可以盡快改變數(shù)據(jù)監(jiān)管職能分散的現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、市場(chǎng)統(tǒng)一和監(jiān)管手段現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。國(guó)家數(shù)據(jù)局既可以作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立，也可以作為部委管理的國(guó)家局設(shè)立于相關(guān)部委，前提是能夠依法獨(dú)立履責(zé)。單獨(dú)設(shè)立的優(yōu)勢(shì)是不過多受傳統(tǒng)體制的影響，但工作推進(jìn)力度可能會(huì)受到一定的制約。不少地方近年來已經(jīng)紛紛設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局或者數(shù)據(jù)管理局，有不少經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)。設(shè)立國(guó)家數(shù)據(jù)局，有利于形成上下聯(lián)動(dòng)的良好推進(jìn)格局，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新。作為部委管理的國(guó)家局，優(yōu)勢(shì)是能夠借助主管部委的各種資源，但難以完全擺脫“九龍治水”格局的影響。根據(jù)目前部門職能劃分，作為部委管理的國(guó)家局設(shè)立于網(wǎng)信、發(fā)改、工信或者市場(chǎng)監(jiān)管四個(gè)部門內(nèi)部，均有各自優(yōu)勢(shì)與弊端。設(shè)立于網(wǎng)信部門，有利于與網(wǎng)絡(luò)安全與信息化職能統(tǒng)一，缺陷是有可能受到互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理做法的影響，混淆意識(shí)形態(tài)管理與市場(chǎng)監(jiān)管。設(shè)立于發(fā)改部門，有利于與改革發(fā)展職能融合，推動(dòng)系統(tǒng)變革，缺陷是缺乏微觀監(jiān)管的相應(yīng)隊(duì)伍與人力資源。設(shè)立于工信部門，有利于借助強(qiáng)大的信息化能力與基礎(chǔ)技術(shù)支撐，缺陷是缺乏市場(chǎng)監(jiān)管方面的力量與隊(duì)伍。設(shè)立于市場(chǎng)監(jiān)管部門，有利于加強(qiáng)與反壟斷職能協(xié)調(diào)，獲得市場(chǎng)監(jiān)管方面的各種資源支持，缺陷是可能模糊兩種不同機(jī)制的邊界。
作者：周漢華，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)，研究員。
來源：《中國(guó)法學(xué)》2023年第1期。