黃文藝
中國人民大學法學院教授、博士生導師
一、法治領(lǐng)域改革的概念分析
法治領(lǐng)域改革是黨的十八大以來習近平法治思想提出的法治新概念新命題，是觀察和解讀當代中國和世界法治發(fā)展趨勢的重要概念工具。這一概念與政治界、法學界過去所講的法律改革、法制改革等概念，既有密切的聯(lián)系，又有顯著的差別。筆者將通過對這三個概念的比較分析，闡釋法治領(lǐng)域改革概念在時代蘊涵力、理論解釋力、實踐變革力上的顯著優(yōu)勢。
�。ㄒ唬┓筛母�
法律改革（legal reform），是中外法學界通用的法學概念，主要是指法律制度或規(guī)則的改革。英國學者曼徹斯特解釋說：“這個短語可以指法律領(lǐng)域內(nèi)的各種重要性不同的變革，從相對細微的法令修正直至對整個部門法或法律制度本身進行根本的改革�！边@一概念的顯著優(yōu)勢是適用范圍的廣泛性，可以在古今中外各個時代和各個國家等各種場合下普遍使用。因此，法學學者特別是法律史學者和比較法學者廣泛運用這一概念來描述古今中外各種法律制度變革現(xiàn)象，如北魏孝文帝法律改革、英國亨利二世法律改革、清末法律改革等。
這一概念也有其局限性。第一，在當代世界各國，由于議會立法特別是政府立法已成為常態(tài)化行為，每天都有大量新法律制度涌現(xiàn)，法律制度改革已成為司空見慣、不足為奇的現(xiàn)象。第二，這個概念把重心放在立法層面的規(guī)則或制度變革，而忽略了更重要的法律運行體制改革，甚至將這類改革排除在外。在當代世界各國，立法、執(zhí)法、司法等體制改革，乃是法律領(lǐng)域更具沖擊力、穿透力的重要改革。
（二）法制改革
法制改革（legal system reform），是長期以來中國法學界使用得較多的法學概念，其內(nèi)涵和外延比法律改革更為寬廣，包括從法律制度到法律觀念、法律體制、法律實踐等各方面變革。早在20世紀80年代至90年代，有學者指出：“所謂法制改革，是指對中國現(xiàn)行立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督等在內(nèi)的整個社會主義法律制度的革新。”有學者認為：“法制改革的內(nèi)容非常廣泛，涉及硬體和軟體、表層和深層。就我國當前的法制改革而言，最重要的是政治體制的改革、法律體系的重構(gòu)和法的精神的轉(zhuǎn)換�！�
同法律改革概念一樣，法制改革概念具有較強的時空適用性，能夠在古今中外語境下廣泛使用。同時，法制改革概念又比法律改革概念的內(nèi)涵更豐富，涵蓋了法律領(lǐng)域的理念變革、體制變革、實踐變革等現(xiàn)象，具有更強的統(tǒng)攝力和解釋力。不過，法制改革概念將傳統(tǒng)社會（人治模式）的法制改革同現(xiàn)代社會（法治模式）的法制改革等而視之，模糊二者的區(qū)別。近年來，政治界和法學界越來越強調(diào)從人治到法治、從法制到法治、從法律體系到法治體系的一系列歷史性變革，法治改革、法治領(lǐng)域改革等概念應(yīng)運而生，取代了既往的法制改革、法律改革概念。
（三）法治領(lǐng)域改革
法治領(lǐng)域改革（reform in the field of rule of law），是習近平法治思想明確提出并系統(tǒng)論述的重要概念。習近平總書記在2014年黨的十八屆四中全會上的講話中明確提出了“法治領(lǐng)域改革”概念：“堅定不移推進法治領(lǐng)域改革，堅決破除束縛全面推進依法治國的體制機制障礙。”
法治領(lǐng)域改革是在全面依法治國和全面深化改革的新時代背景下提出的概念，被視為全面依法治國和全面深化改革的必然要求。首先，法治領(lǐng)域改革是全面依法治國的必由之路�！敖鉀Q法治領(lǐng)域的突出問題，根本途徑在于改革。如果完全停留在舊的體制機制框架內(nèi)，用老辦法應(yīng)對新情況新問題，或者用零敲碎打的方式來修修補補，是解決不了大問題的�！薄耙愿母镏ν晟品ㄖ�，進一步深化法治領(lǐng)域改革，不斷完善中國特色社會主義法治體系�！逼浯危ㄖ晤I(lǐng)域改革是全面深化改革的重要領(lǐng)域。全面深化改革覆蓋到國家治理所有領(lǐng)域的改革，其中包括法治領(lǐng)域改革。經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、黨的制度建設(shè)等領(lǐng)域改革，必然呼喚和催生法治領(lǐng)域改革，也需要法治領(lǐng)域改革予以保障和促進。黨的十八大以來，黨中央關(guān)于全面深化改革的歷次戰(zhàn)略部署，都把法治領(lǐng)域改革作為重點任務(wù)，體現(xiàn)出對法治領(lǐng)域改革的高度重視。
與法律改革、法制改革概念相比，法治領(lǐng)域改革概念具有兩個顯著優(yōu)勢。一是凸顯了法治體制改革的優(yōu)先地位。這是因為，法治體制是現(xiàn)代國家法治運行的底座和基石，對立法、執(zhí)法、司法、守法活動的質(zhì)量、效率、成效具有決定性影響。法治體制改革包括立法體制、行政執(zhí)法體制、司法體制、守法激勵機制、法治監(jiān)督體制、法治保障體制、涉外法治體制等體制機制變革。進入新時代以來，黨中央關(guān)于法治領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，聚焦于法治體制改革，致力于破除法治體制障礙，推動構(gòu)建更為科學先進的法治體制。二是擴大了改革范疇的覆蓋面并增強其穿透力。如后所述，受習近平法治思想“大法治觀”的影響，法治領(lǐng)域改革的范圍已不限于傳統(tǒng)的國家法領(lǐng)域的制度變革，還包括黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的制度變革、黨政規(guī)范性文件領(lǐng)域的制度變革、社會規(guī)范體系領(lǐng)域的制度變革。因此，法治領(lǐng)域改革是一個更具時代蘊涵力、理論解釋力和實踐變革力的學術(shù)概念。
值得指出的是，在術(shù)語表達上，一些學者習慣于把“法治領(lǐng)域改革”簡化為“法治改革”。這種表達方式雖然有文字簡潔之優(yōu)勢，但容易產(chǎn)生語義上的多解和歧義。一是容易把法治改革理解為法治化的改革，即以法治思維和法治方式推進的改革。有的學者就是從這一角度提出了法治改革觀�！胺ㄖ胃母镉^是指用現(xiàn)代法治作為目標確定改革的目標，以法治方式促進推動改革�！倍侨菀装逊ㄖ胃母锢斫鉃閷Ψㄖ巫陨淼母母�。法治是法治建設(shè)的終極目標狀態(tài)，法治領(lǐng)域改革的終極目標就是實現(xiàn)法治。其實，使用“法治改革”術(shù)語的學者所講的改革，并不是指對法治自身的改革，而是指對法治領(lǐng)域的各種觀念、體制、制度、做法的變革。因此，“法治領(lǐng)域改革”這一術(shù)語更為妥當和精準。
�。ㄒ唬┓ㄖ芜\行體制更為健全
法治運行體制是有關(guān)法治決策和運行的各種權(quán)力配置的體制，在法治建設(shè)和發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、決定性意義的要素。西方法治運行體制是在各種政治力量長期斗爭和博弈過程中建立的，是一種以多黨競爭、多權(quán)鼎立為基礎(chǔ)的分權(quán)制衡體制。這種體制有其歷史進步性和實踐合理性，但也有不可克服的內(nèi)在弊端，即各個政黨、各個權(quán)力部門各行其是、互相掣肘，甚至相互對抗、相互否決，不僅難以在并不復雜的社會問題上產(chǎn)生集體共識和行動，而且有可能因一些權(quán)力部門的任性而出現(xiàn)法治倒退局面。當代中國法治是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下建立和發(fā)展起來的，產(chǎn)生了既有集中統(tǒng)一又有分工負責、既有協(xié)作又有制約、既有公正又有效率的新型法治運行體制。
新時代新征程法治領(lǐng)域改革的重要任務(wù)，就是堅持馬克思主義國家學說的基本原理，貫徹現(xiàn)行憲法和黨章關(guān)于黨和國家機構(gòu)體系的制度設(shè)計，健全法治領(lǐng)導和運行體制，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的法治機構(gòu)職能體系。其一，統(tǒng)一領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導的顯著優(yōu)勢就在于破除法治建設(shè)的分散化、碎片化傾向，增強法治建設(shè)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。應(yīng)堅持黨中央對法治建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，健全黨領(lǐng)導法治建設(shè)的體制機制，提高黨的領(lǐng)導科學化、法治化、規(guī)范化水平。其二，優(yōu)化分工。按照專業(yè)性、適配性、集約性等原則，優(yōu)化法治機構(gòu)的職權(quán)職責配置，確保各個法治機構(gòu)高質(zhì)高效地履行好各自職責。其三，配合有力。健全法治機構(gòu)在法治運行過程中互相配合和互相協(xié)作的體制安排，統(tǒng)一思想認識和業(yè)務(wù)標準，防止不同機構(gòu)之間基于部門利益互相掣肘、互相否決。其四，制約有效。健全法治機構(gòu)在法治運行過程中互相制約、互相監(jiān)督的制度設(shè)計，強化前后環(huán)節(jié)上的信息反饋和問題糾錯機制，有效防止權(quán)力濫用、冤假錯案的發(fā)生。
�。ǘ┓ㄖ我�(guī)范體系更加完備
這里所講的法治規(guī)范體系，是指法治建設(shè)所需要的各類治理規(guī)范所構(gòu)成的有機整體，包括國家法律規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)體系、黨政規(guī)范性文件體系、社會規(guī)范體系等幾類規(guī)范體系。習近平法治思想提出的“大法治觀”，突破了傳統(tǒng)的國家法中心主義的法治觀，不僅明確把黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系范疇，而且將黨政規(guī)范性文件體系、社會規(guī)范體系等規(guī)范體系建設(shè)納入法治工作領(lǐng)域，推動形成各類規(guī)范體系一體建設(shè)的新格局�！耙獔猿至⒎ㄏ刃�，堅持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系，完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程在內(nèi)的社會規(guī)范體系，為全面推進依法治國提供基本遵循�！秉h的二十屆三中全會貫徹這種“大法治觀”，對完善法律規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)體系、黨政規(guī)范性文件體系、社會規(guī)范體系進行了戰(zhàn)略部署，推動各類規(guī)范體系銜接協(xié)調(diào)。
新時代新征程法治領(lǐng)域改革的重要任務(wù)，就是堅持習近平法治思想的“大法治觀”，完善各類規(guī)范制定體制，推動形成更加完備、更加協(xié)調(diào)的法治規(guī)范體系。其一，完善法律規(guī)范體系。健全立法體制，統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，提高立法質(zhì)量和效率，完善以憲法為核心的法律規(guī)范體系。其二，完善黨內(nèi)法規(guī)體系。健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制，及時進行黨規(guī)立改廢釋纂，推動黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善。其三，完善黨政規(guī)范性文件體系。健全黨政規(guī)范性文件制定程序，加強黨政規(guī)范性文件的監(jiān)督、檢查、清理，確保各類“紅頭文件”符合中央方針政策和國法黨規(guī)規(guī)定。其四，完善社會規(guī)范體系。制訂自律性社會規(guī)范的示范文本，建立分種類、多層級的社會規(guī)范備案審查制度，加強對社會規(guī)范制定的引導和監(jiān)督，推動完善社會規(guī)范體系。
�。ㄈ┓晒秸x更為堅實
正義是社會的首要美德，是法治的生命線。法治是向社會輸送法律公平正義產(chǎn)品的事業(yè)，法律人是為社會生產(chǎn)法律公平正義產(chǎn)品的工程師。習近平法治思想不僅將公平正義視為法治的核心價值，而且提出更高層次的法律公平正義標準。習近平總書記反復強調(diào)：“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行”，“公正是法治的生命線”，“公平正義是政法工作的生命線”，“公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線”，“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”。
新時代新征程法治領(lǐng)域改革的重要任務(wù)，就是堅持更高層次的法律公平正義標準，向全社會提供夠得著、看得見、聽得懂、到得快、能兌現(xiàn)的公平正義，“讓公平正義的陽光照進人民心田”。所謂夠得著，是指法律公平正義大門向所有人敞開，能讓所有人便捷地進入�！拔覀兩鐣髁x國家的政法機關(guān)，不能搞成舊社會‘官府衙門八字開，有理無錢莫進來’！”所謂看得見，是指法律公平正義的過程和結(jié)果向社會公開，讓當事人和公眾看得見。“要增強主動公開、主動接受監(jiān)督的意識，完善機制、創(chuàng)新方式、暢通渠道，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和裁判文書�！彼^聽得懂，是指法律公平正義不僅讓法律人可理解可接受，而且要讓當事人和公眾可理解可接受。“一紙判決，或許能夠給當事人正義，卻不一定能解開當事人的‘心結(jié)’，‘心結(jié)’沒有解開，案件也就沒有真正了結(jié)�！钡降每�，是指法律公平正義絕不能遲到，必須及時送達至當事人和社會。所謂能兌現(xiàn)，是指法律公平正義可執(zhí)行、可兌現(xiàn)，即生效的司法文書得到嚴格執(zhí)行，當事人勝訴權(quán)益得到應(yīng)有保護，違法犯罪人員受到應(yīng)有懲罰。
（四）人權(quán)法治保障更為充分
尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代法治最神圣的使命。法治因尊重人權(quán)而崇高，因保障人權(quán)而美好。從法治角度看，隨著社會主要矛盾發(fā)生歷史性變化，人民日益增長的美好生活需要必然轉(zhuǎn)化為人權(quán)保障的更高期待。習近平總書記強調(diào)：“順應(yīng)人民對高品質(zhì)美好生活的期待，不斷滿足人民日益增長的多方面的權(quán)利需求，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、思想文化、公平正義、社會治理、環(huán)境保護等建設(shè)，全面做好就業(yè)、收入分配、教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶幼等各方面工作，在物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展中全方位提升各項人權(quán)保障水平�！�
在新時代新征程，“要深化法治領(lǐng)域改革，健全人權(quán)法治保障機制，實現(xiàn)尊重和保障人權(quán)在立法、執(zhí)法、司法、守法全鏈條、全過程、全方位覆蓋”。其一，擴大人權(quán)法治保障的范圍。適應(yīng)人民群眾權(quán)利需求增多的新形勢，人權(quán)法治保障的范圍應(yīng)從人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、政治權(quán)等傳統(tǒng)權(quán)利擴大到信息權(quán)、數(shù)據(jù)權(quán)等新型權(quán)利，從生存權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)等底線權(quán)利擴大到經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等高線權(quán)利。其二，拓展人權(quán)法治保障的空間。適應(yīng)全方位對外開放新格局，人權(quán)法治保護的地理空間應(yīng)從境內(nèi)拓展到境外，加強涉外法治建設(shè)，保護我國公民、法人在海外合法權(quán)益。其三，延伸人權(quán)法治保障的鏈條�！叭藱�(quán)的制度，最主要的是其兩大機制，一為人權(quán)侵害的預防機制，一為侵害發(fā)生后的矯正機制�！钡珎鹘y(tǒng)的人權(quán)法治保障機制主要是人權(quán)侵害發(fā)生的事后救濟機制。拓展人權(quán)保障鏈條，就是要構(gòu)建從事前預防、事中監(jiān)督到事后救濟的全方位全過程的人權(quán)保障機制，盡可能讓人權(quán)不受非法侵害。其四，提升人權(quán)法治保障的實效�！耙粐藱�(quán)狀況好不好，關(guān)鍵看本國人民利益是否得到維護，人民的獲得感、幸福感、安全感是否得到增強，這是檢驗一國人權(quán)狀況的最重要標準�！碧嵘藱�(quán)法治保障實效，就是堅持以人民為中心的評價標準，由人民群眾感受和評價人權(quán)法治保障成效，讓人民群眾成為人權(quán)法治保障的最大受益者。
�。ㄎ澹�(quán)力制約監(jiān)督更加有力
制約和監(jiān)督權(quán)力是現(xiàn)代法治最重要的功能。權(quán)力本身無所謂善惡，在法治軌道上行使則為善，在法治軌道之外行使則為惡。“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民�！�
新時代新征程法治領(lǐng)域改革的重要任務(wù)，就是堅持有權(quán)必有責、用權(quán)必擔責、濫權(quán)必追責，健全權(quán)力運行的制約監(jiān)督體系，讓權(quán)力在監(jiān)督下在陽光下運行，有效遏制權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象。其一，織密以制度制約權(quán)力之網(wǎng)。堅持依法依規(guī)設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，健全權(quán)力運行各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的各類法律制度，構(gòu)建起防范權(quán)力濫用的制度堤壩。其二，強化以權(quán)利制約權(quán)力之力。拓展公眾參與立法、執(zhí)法、司法的渠道，更充分保障人民群眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓社會監(jiān)督成為無所不在、無時不在的監(jiān)督。其三，完善以權(quán)力制約權(quán)力之道。與以權(quán)利制約權(quán)力相比，以權(quán)力制約權(quán)力是一種地位更對等、信息更對稱、手段更有力的制約形式。強化立法執(zhí)法司法責任制度，健全國家機關(guān)互相制約的激勵機制，充分發(fā)揮以權(quán)力制約權(quán)力的效能。其四，打造以科技制約權(quán)力之籠�，F(xiàn)代科技既可以給公權(quán)力賦能，又可以把公權(quán)力關(guān)進鐵籠。加快推進權(quán)力運行領(lǐng)域的科技應(yīng)用，推動權(quán)力運行全過程數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，讓權(quán)力運行過程可留痕、可監(jiān)控、可回溯、可問責。
�。┓⻊�(wù)經(jīng)濟發(fā)展能力明顯增強
評價法治建設(shè)的成效，不僅要看法治的內(nèi)在方面，即法治體系的成熟、先進和發(fā)達程度，而且要看法治的外在方面，即法治服務(wù)和保障經(jīng)濟發(fā)展的能力和成效。制度經(jīng)濟學和法律經(jīng)濟學均有力證明，法律制度在促進經(jīng)濟增長和繁榮上扮演著非常重要的角色。美國經(jīng)濟學家諾斯和托馬斯在《西方世界的興起》一書中提出，有效的所有權(quán)制度是經(jīng)濟增長的主要動力，也是西方世界興起的主要原因。習近平總書記在分析中國法治在經(jīng)濟社會發(fā)展上的作用時指出：“新中國成立70多年來，我國之所以創(chuàng)造出經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定‘兩大奇跡’，同我們不斷推進社會主義法治建設(shè)有著十分緊密的關(guān)系�！�
新時代新征程法治領(lǐng)域改革的重要目標，就是進一步健全法治服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的制度機制，以法治保障和促進高質(zhì)量發(fā)展。其一，加強產(chǎn)權(quán)保護。依法平等長久保護各類經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家合法權(quán)益，有效激發(fā)全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。其二，優(yōu)化營商環(huán)境。改善執(zhí)法、司法和政務(wù)服務(wù)水平，營造開放包容、執(zhí)法規(guī)范、司法公正、預期明確的法治化營商環(huán)境。其三，依法規(guī)范和約束政府行為。健全政府宏觀調(diào)控和市場規(guī)制法律制度，推進經(jīng)濟法治現(xiàn)代化，以法治遏制政府部門不當干預經(jīng)濟的慣性和沖動，防范政府部門非法侵擾侵害經(jīng)營主體合法權(quán)益。其四，提高執(zhí)法司法效率。深入推進執(zhí)法司法體制改革，提高依法公正高效執(zhí)法司法水平，推動涉案財產(chǎn)盡快結(jié)束爭議狀態(tài)、獲得高效率運用。
�。ㄆ撸﹪H法治領(lǐng)導力和貢獻力顯著提升
衡量一個國家的法治軟實力，不僅要看其法治在國內(nèi)的影響力和貢獻力，而且要看其法治在全球的影響力和貢獻力。當前，世界變亂交織，百年變局加速演進，進入動蕩變革期，國際法治公共產(chǎn)品供給嚴重滯后。中國作為負責任的世界大國，應(yīng)肩負起國際法治公共產(chǎn)品供給者的重任，積極引領(lǐng)國際規(guī)則制定，推動國際法治體系建設(shè)，全面提升國際法治領(lǐng)導力和貢獻力。
在當今世界，一個法治強國的國際法治領(lǐng)導力和貢獻力至少體現(xiàn)在五個方面。其一，對全球法治議題具有引領(lǐng)和攻堅能力，主持或主導國際規(guī)則制定，在全球治理公共性問題提出有效法律解決方案。其二，法律制度和法治文明具有廣泛的國際影響力，被其他國家自愿學習和借鑒。其三，擁有一批具有國際美譽度和公信力的司法、仲裁、調(diào)解機構(gòu)，成為國際經(jīng)貿(mào)爭端解決的重要選擇地。其四，律師、安保、會計等服務(wù)行業(yè)具有全球競爭力，能夠為全球跨國企業(yè)提供高質(zhì)量服務(wù)。其五，法學教育和法學研究居于世界領(lǐng)先水平，成為全球法學研究高地和法學留學生目的地。
三、法治領(lǐng)域改革的重點任務(wù)
�。ㄒ唬﹥�(yōu)化法治機構(gòu)職能體系
法治機構(gòu)職能體系是法治運行體制的主體結(jié)構(gòu)，直接決定法治運行質(zhì)量和效率。黨的十八大以來，黨中央把優(yōu)化法治機構(gòu)職能體系作為黨和國家機構(gòu)改革的重點任務(wù)，提出了一系列標志性、創(chuàng)新性改革舉措，如成立黨的法治建設(shè)議事決策協(xié)調(diào)機構(gòu)、設(shè)立監(jiān)察委員會、將政府法制機構(gòu)和司法行政機關(guān)合并等，推動法治機構(gòu)職能體系實現(xiàn)系統(tǒng)性重構(gòu)。在新時代新征程，應(yīng)按照現(xiàn)行憲法對國家機構(gòu)體系的制度設(shè)計，進一步深化細化黨和國家法治機構(gòu)改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的法治機構(gòu)職能體系。
一是完善黨領(lǐng)導法治建設(shè)的體制機制。“我國憲法確認了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確認了黨在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位�！睉�(yīng)堅持黨中央對法治建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，構(gòu)建各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方，各級黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)籌推進法治工作，各級黨委政法委歸口管理政法工作，各級法治機構(gòu)黨組（黨委）主管主抓的黨領(lǐng)導全面依法治國的總體格局，把黨的領(lǐng)導的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為法治建設(shè)實效。2018年黨和國家機構(gòu)改革后，不少職能相近、聯(lián)系密切的黨政機關(guān)進行合并設(shè)立或合署辦公，黨政機構(gòu)融合格局顯著增強。黨政機構(gòu)融合模式的法治體制優(yōu)勢在于，縮短了從黨的決策到政的執(zhí)行的運行鏈條，有利于減少運行過程中信息損失、能量損耗、權(quán)力梗阻，從而最終提高法治工作效率。但這一模式也帶來新問題，即如何對其執(zhí)法行為進行法律監(jiān)督和法律救濟。因此，應(yīng)探索構(gòu)建黨政機構(gòu)融合后執(zhí)法行為的監(jiān)督和救濟機制，確保行政相對人的合法權(quán)益得到有效保護。
二是優(yōu)化人大推進法治建設(shè)的體制機制。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，確立了人大在國家機構(gòu)體系中的統(tǒng)領(lǐng)性地位。在國家法治運行上，人大承擔著國家立法、保證憲法法律實施、維護法治統(tǒng)一等重要職責，在推進法治建設(shè)上發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。健全人大在立法上發(fā)揮主導作用的體制機制，完善牽頭起草重要法律法規(guī)草案機制，更好發(fā)揮人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)、人大代表在立法工作中的重要作用。健全人大對憲法法律實施的監(jiān)督制度，完善合憲性審查、備案審查制度，健全人大對執(zhí)法司法工作監(jiān)督的機制和方式，維護國家法治統(tǒng)一、權(quán)威、尊嚴。健全人大對“一府一委兩院”監(jiān)督制度，強化人大預算決算審查監(jiān)督和國有資產(chǎn)管理、政府債務(wù)管理監(jiān)督，確保各國家機關(guān)都在憲法法律范圍內(nèi)履行職責、開展工作。
三是優(yōu)化法治實施機構(gòu)職能體系。法治實施涉及行政、監(jiān)察、審判、檢察等多類國家機構(gòu)，應(yīng)理順各自職權(quán)職責和分工協(xié)作關(guān)系。黨的二十屆三中全會聚焦法治實施實踐中的重點難點問題，提出了多項改革任務(wù)。其一，推進執(zhí)紀執(zhí)法和刑事司法有機銜接。推進執(zhí)紀執(zhí)法與刑事司法有機銜接，完善線索移送機制、證據(jù)收集與轉(zhuǎn)換機制、案件查辦協(xié)作機制，保持司法程序規(guī)范的銜接，建立信息共享機制。其二，完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。聚焦有案不立、有案不移、有案難移、以罰代刑等問題，完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度，推動行政機關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，及時向刑事司法機關(guān)移送案件，刑事司法機關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)不屬于犯罪或經(jīng)審查不予追究刑事責任但需要給予行政處罰的，及時向行政機關(guān)移送案件。其三，健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制。根據(jù)憲法的規(guī)定，這五個機關(guān)（五種權(quán)力）在刑事案件特別是職務(wù)犯罪案件辦理上存在分工負責、互相配合、互相制約的關(guān)系。下一步的改革任務(wù)是，聚焦五個機關(guān)權(quán)力運行和工作銜接上的爭點堵點斷點問題，提出科學合理、可操作的制度設(shè)計和程序安排，推動提高辦案質(zhì)量、效率和公信力。
四是優(yōu)化各類法治機構(gòu)職能體系。這就是，理順法治機構(gòu)統(tǒng)與分、上與下的關(guān)系，構(gòu)建起布局科學、上下一體、運行高效的法治機構(gòu)體系。就統(tǒng)與分的關(guān)系而言，主要是處理好普通法治機構(gòu)與行業(yè)或?qū)ｉT法治機構(gòu)的關(guān)系，如普通審判機關(guān)與專門審判機關(guān)、普通檢察機關(guān)與專門檢察機關(guān)、普通公安機關(guān)與行業(yè)公安機關(guān)的關(guān)系。黨的二十屆三中全會提出，規(guī)范專門法院設(shè)置。這就要求，對各類專門法院的增設(shè)，應(yīng)堅持審慎、理性、克制原則，嚴格專門法院設(shè)立的標準、程序，防止專門法院設(shè)得過多過濫，出現(xiàn)普通法院空心化、司法權(quán)碎片化的問題。就上與下的關(guān)系而言，主要是優(yōu)化各層級法治機構(gòu)的職能定位，規(guī)范上下級法治機構(gòu)之間關(guān)系。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，法治機構(gòu)上下關(guān)系有領(lǐng)導、監(jiān)督、垂直管理等類型，需要根據(jù)各自規(guī)律特點進一步合理劃分不同層級機構(gòu)的職能分工。
五是優(yōu)化各類法治機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu)體系。法治機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)怎么設(shè)置，不僅事關(guān)法治機構(gòu)各種職責職能的充分行使，而且事關(guān)法治機構(gòu)黨務(wù)政務(wù)業(yè)務(wù)運行的效能效率。新時代以來，隨著不少法治機構(gòu)特別是政法機關(guān)職能大調(diào)整，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革成為法治領(lǐng)域改革的重點任務(wù)。例如，最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革被視為1978年最高人民檢察院恢復重建以來規(guī)模最大、調(diào)整最多、影響深遠的改革。在當前法治機構(gòu)職能相對穩(wěn)定的形勢下，如何優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、職能配置、資源配置，構(gòu)建設(shè)置科學合理、職能劃分明確、運行高效順暢的內(nèi)設(shè)機構(gòu)體系，仍然是法治領(lǐng)域改革的重要任務(wù)。2024年最高人民法院發(fā)布的《人民法院第六個五年改革綱要（2024—2028年）》和最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于全面深化檢察改革、進一步加強新時代檢察工作的意見》均對內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革進行了新部署。
�。ǘ┥罨ㄖ我�(guī)范制定體制改革
此處所指的法治規(guī)范，包括前述的國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、黨政規(guī)范性文件、社會規(guī)范等四類規(guī)范。因此，深化法治規(guī)范制定體制改革，包括完善立法體制、黨內(nèi)法規(guī)制定體制、黨政規(guī)范性文件制定機制、社會規(guī)范制定機制。
一是完善立法體制。立法體制改革是法治體制改革的重要組成部分，已取得歷史性成就。黨的二十大和二十屆三中全會對深化立法體制機制改革提出了重要舉措，推動完善以憲法為核心的法律規(guī)范體系。這包括：完善黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，充分調(diào)動各方工作積極性，形成立法工作強大合力。健全科學立法、民主立法、依法立法工作機制，豐富和拓展公眾有序參與立法途徑，完善立法調(diào)研、座談、論證、聽證、評估等機制，健全草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，確保立法更好反映民情、表達民意、凝聚民智。
二是完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制。習近平總書記強調(diào)：“深化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)改革，做好頂層設(shè)計、查漏補缺、提質(zhì)增效文章，面向?qū)嵺`需要，及時將好經(jīng)驗好做法上升為制度，著力提高制度執(zhí)行力，推動全面從嚴治黨在法規(guī)制度軌道上向縱深發(fā)展�！蓖晟泣h內(nèi)法規(guī)體制機制，就是健全黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、立項、起草、審議、備案等制度，做好黨內(nèi)法規(guī)立改廢的“加減乘除法”，提升體系的集成性、文本的適配性、規(guī)范的周全性，構(gòu)建科學完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)體系。
三是完善黨政規(guī)范性文件制定機制。黨政規(guī)范性文件是黨政機關(guān)制定的涉及社會成員的權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的規(guī)范性文件，在國家治理和社會治理中具有重要地位和作用。目前，黨內(nèi)規(guī)范性文件制定工作尚未出臺專門規(guī)定。行政規(guī)范性文件制定工作只有2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》可作為依據(jù)，缺少長久性、系統(tǒng)性的制度規(guī)定。鑒于黨政規(guī)范性文件在治國理政的重要地位，有必要像制定《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》一樣，制定《黨內(nèi)規(guī)范性文件制定辦法》《行政規(guī)范性文件制定程序》等專門法規(guī)，完善黨政規(guī)范性文件制定程序，健全黨政規(guī)范性文件動態(tài)清理工作機制，提高黨政規(guī)范性文件制定質(zhì)量。
四是完善社會規(guī)范制定機制。社會規(guī)范的制定權(quán)通常被認為屬于非政府組織的自治權(quán)范疇。但由于單位規(guī)章、行業(yè)規(guī)章、村規(guī)民約等社會規(guī)范會影響到社會成員的切身利益，甚至引發(fā)社會矛盾糾紛，社會規(guī)范如何制定越來越成為立法規(guī)制和司法審查的對象。例如，《勞動合同法》第4條對用人單位制定和修改涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度的程序進行了明確規(guī)定，包括應(yīng)與工會或者職工代表平等協(xié)商、經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論、向勞動者公示或告知等�！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020—2025年）》提出，加強對社會規(guī)范制訂和實施情況的監(jiān)督，制訂自律性社會規(guī)范的示范文本，使社會規(guī)范制訂和實施符合法治原則和精神。因此，應(yīng)結(jié)合健全基層民主制度、深化行業(yè)協(xié)會商會改革、健全社會組織管理制度等改革任務(wù)，推動各類單位和組織完善社會規(guī)范制定機制，構(gòu)建起體現(xiàn)民主、法治、人權(quán)保障精神的社會規(guī)范制定機制。
五是完善各類規(guī)范體系銜接協(xié)調(diào)機制。在法治規(guī)范體系中，以憲法為核心的法律規(guī)范體系居于統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性地位，其他規(guī)范體系必須同憲法法律保持一致，做到彼此銜接協(xié)調(diào)。黨的二十屆三中全會提出了完善合憲性審查、備案審查制度，健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制，建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺等多項改革任務(wù)，確保各類規(guī)范體系在合憲的基礎(chǔ)上銜接協(xié)調(diào)。一是完善備案審查制度。適應(yīng)備案審查主體多元化多級化的新形勢，構(gòu)建多元多級備案審查體系銜接聯(lián)動機制，統(tǒng)一審查方法及其程序。二是健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制。習近平總書記強調(diào)：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家憲法法律的銜接和協(xié)調(diào)�！苯∪h內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制，應(yīng)從規(guī)劃、制定、備案審查、清理等多環(huán)節(jié)入手，確保黨內(nèi)法規(guī)制度同國家法律法規(guī)和諧一致、相輔相成。三是建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺。這不僅便于社會公眾知曉和遵守黨政規(guī)范性文件，而且便于加強對黨政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，維護國家法制統(tǒng)一。
�。ㄈ┥钊胪七M法治實施體制改革
法治實施體系建設(shè)是法治建設(shè)的重點難點，法治實施體制改革是法治領(lǐng)域改革的主體工程。法治實施包括執(zhí)法、監(jiān)察、司法、守法等環(huán)節(jié)，法治實施體制改革包括執(zhí)法、監(jiān)察、司法、守法等領(lǐng)域體制改革。
一是深化行政執(zhí)法體制改革。行政執(zhí)法是把本本上的法轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆又械姆ǖ年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是事關(guān)人民群眾切身利益的政府行為。行政執(zhí)法體制改革是法治領(lǐng)域改革的重點難點任務(wù)。其一，健全政府機構(gòu)職能體系。針對政府職權(quán)職責不清、不作為、亂作為等問題，推進政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法項目，建設(shè)更高水平的法治政府和服務(wù)政府。其二，深化基層綜合執(zhí)法體制改革。為確保行政執(zhí)法權(quán)在基層放得下、接得住、用得好，完善基層綜合執(zhí)法體制機制，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級職能部門的行政執(zhí)法職責權(quán)限，穩(wěn)步將基層管理迫切需要并能有效承接的行政執(zhí)法事項下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），將基層承接不了的行政執(zhí)法事項收回縣級職能部門。其三，推進行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。著眼于解決群眾和社會反映強烈的小過重罰、同案不同罰等問題，完善行政裁量權(quán)基準制度，統(tǒng)一行政執(zhí)法行為標準和尺度，健全落實行政執(zhí)法審核、公示、公開等制度，讓每一次執(zhí)法行為都經(jīng)得起群眾圍觀和視頻晾曬。
二是深化監(jiān)察體制改革�！耙鰪姺ㄖ我庾R、程序意識、證據(jù)意識，不斷提高紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化水平�！睘樘岣弑O(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化水平，黨的二十屆三中全會對深化監(jiān)察體制改革進行戰(zhàn)略部署，2023年修改后的《監(jiān)察法》對完善監(jiān)察制度和程序進行了明確規(guī)定。這包括，健全不正之風和腐敗問題同查同治機制，深化整治權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域腐敗，嚴肅查處政商勾連破壞政治生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境問題，完善對重點行賄人的聯(lián)合懲戒機制，豐富防治新型腐敗和隱性腐敗的有效辦法。健全監(jiān)察對象合法權(quán)益保障機制，依法保障監(jiān)察對象及相關(guān)人員的合法權(quán)益，依法保護企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，避免或者減少對涉案企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響。完善各類監(jiān)察強制措施的適用條件和程序，確保嚴格依法慎用監(jiān)察強制措施。加強反腐敗國際合作，健全追逃防逃追贓機制，集中整治跨境腐敗問題，決不讓腐敗分子逍遙法外。
三是深化司法體制綜合配套改革。綜合配套改革是司法體制改革進入到精細化配套和協(xié)同性保障新階段的標識性范疇，目標是全面準確落實司法責任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。其一，落實和完善司法責任制。既要切實保障法官、檢察官依法行使辦案權(quán)，又要健全司法行為管理和監(jiān)督機制，完善司法責任認定、追究和懲戒制度，真正做到有權(quán)與有責、放權(quán)與控權(quán)相統(tǒng)一。其二，完善司法權(quán)運行機制。著力解決法院設(shè)置和行政區(qū)劃高度重合導致的訴訟“主客場”“縣法院審不了縣政府”等問題，深化行政案件級別管轄、集中管轄、異地管轄改革，構(gòu)建起保障法院依法獨立公正審理行政案件的機制。持續(xù)深化審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離改革，健全國家執(zhí)行體制，更有效地保障勝訴當事人的合法權(quán)益，確保司法公平正義不折不扣兌現(xiàn)。其三，健全人權(quán)司法保障機制。著力解決司法過程中非法侵害涉案當事人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的問題，完善司法強制措施事前審查、事中監(jiān)督、事后糾正等工作機制，依法嚴格審慎使用涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的司法強制措施，依法查處司法人員非法侵害人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的犯罪行為。建立輕微犯罪記錄封存制度，非依法定理由和非經(jīng)法定程序，不得查閱和披露輕微犯罪人的犯罪記錄，促進本人順利回歸社會，消除其犯罪記錄對家庭成員的影響。
四是完善全民守法激勵機制。公民是否尊法守法，不僅取決于本人內(nèi)在的法律素質(zhì)和道德素質(zhì)，而且受制于外在的法治環(huán)境和條件。因此，要完善全民守法激勵機制，持續(xù)改善外在環(huán)境和條件，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法的良好法治環(huán)境。其一，通過科學立法和嚴格執(zhí)法提高違法犯罪的成本，堅決改變違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象，讓遵紀守法成為理性選擇。其二，完善正當防衛(wèi)、見義勇為、助人為樂等善行義舉的法律保護機制，激勵人們依靠個人力量維護合法權(quán)益，形成好人好報、德者有得的正向效應(yīng)。其三，深化律師制度、公證體制、法律援助制度改革，健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，讓人民群眾獲得更便捷的法律服務(wù)。其四，完善法治宣傳教育機制，善于運用新媒體新技術(shù)新手段進行普法宣傳，推動法治精神、法治理念走進百姓心田，讓法治成為全民的思維方式和行為習慣。其五，推進預防、受理、辦理、監(jiān)督追責、維護秩序等信訪工作全過程法治化，依法打擊鬧訪、纏訪等現(xiàn)象，引導信訪群眾依法表達訴求、信訪機關(guān)依法解決訴求。
�。ㄋ模┩晟粕嫱夥ㄖ误w制
涉外法治是國家軟實力和競爭力的重要組成部分，是中國法治建設(shè)的突出短板和緊迫任務(wù)。習近平總書記強調(diào)：“建設(shè)同高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放要求相適應(yīng)的涉外法治體系和能力，為中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠營造有利法治條件和外部環(huán)境�！秉h的二十屆三中全會聚焦涉外法治建設(shè)的短板弱項，提出了一系列深化涉外法治領(lǐng)域改革的重點任務(wù)，推動構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放要求相適應(yīng)的涉外法治體系和能力。
一是完善涉外立法工作機制�！耙獔猿至⒎ㄏ刃�、立改廢釋并舉，形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系。”這要求，著眼于反制裁、反干涉、反“長臂管轄”，應(yīng)加快涉外領(lǐng)域立法，以法斗法、以法制法，充實對外斗爭法律工具箱。著眼于推進高水平對外開放，應(yīng)加強涉外經(jīng)貿(mào)立法，主動對接、積極吸納高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，健全涉外經(jīng)貿(mào)法律和規(guī)則體系。
二是完善涉外法治實施體制。“要建設(shè)協(xié)同高效的涉外法治實施體系，提升涉外執(zhí)法司法效能，推進涉外司法審判體制機制改革，提高涉外司法公信力。”這要求，健全國際執(zhí)法安全合作機制，依法打擊各類跨國違法犯罪行為，提高依法維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的能力。健全涉外司法審判制度、國際商事仲裁制度、國際商事調(diào)解制度，打造一批有國際美譽度和公信力的涉外司法、仲裁、調(diào)解機構(gòu)，讓更多跨國民商事糾紛在中國解決。健全涉外守法機制，引導中國公民和企業(yè)在境外自覺遵守當?shù)胤煞ㄒ?guī)和風俗習慣，善于運用法治手段維護合法權(quán)益。
三是完善海外利益保護機制。“建強保護我國海外利益的法治安全鏈”，是涉外法治建設(shè)急中之急的任務(wù)。健全領(lǐng)事保護和協(xié)助機制，加強我國駐外外交機構(gòu)的法治工作力量配置，完善域外法律風險預警、評估和應(yīng)急處置機制，切實提高事前預防、事中保護、事后處置的能力。加快實施律師業(yè)走出去戰(zhàn)略，培育一批具有全球競爭力的律所品牌，形成數(shù)量眾多、結(jié)構(gòu)合理、世界一流的律所品牌集群。加快實施安保業(yè)國際化發(fā)展戰(zhàn)略，打造一批有國際競爭力的知名安保企業(yè)，提高在海外復雜環(huán)境下安保服務(wù)能力。
四是完善涉外法治人才培養(yǎng)和輸送機制。構(gòu)建“理論+實務(wù)”“法律+外語”“境內(nèi)+境外”的多方協(xié)同的復合型人才培養(yǎng)機制，建立產(chǎn)學研用融合的教育聯(lián)動機制，培養(yǎng)政治立場堅定、專業(yè)功底深厚、外語交流嫻熟、業(yè)務(wù)能力高超的涉外法治人才。健全國際組織法治人才的推薦和輸送機制，有組織地推薦中國優(yōu)秀法治人才到國際組織任職，支持優(yōu)秀法治人才競選國際組織重要職務(wù)，讓國際法治舞臺有更多中國面孔、中國聲音、中國元素。
五是完善深度參與國際法治建設(shè)機制。立足于承擔國際法治公共產(chǎn)品供給者的大國責任，構(gòu)建起中央統(tǒng)一領(lǐng)導下的多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，從國際法理論研究、國際法規(guī)則制定、跨國執(zhí)法合作機制設(shè)計、國際司法機構(gòu)創(chuàng)建等多方面發(fā)力，推動完善國際法治體系，以國際法治促進全球善治。
�。ㄎ澹┙∪ㄖ伪O(jiān)督體制
法治監(jiān)督體制改革，是完善法治監(jiān)督體系、加強權(quán)力制約監(jiān)督的根本要求。深化法治監(jiān)督體制改革，就是要聚焦立法、執(zhí)法、監(jiān)察、司法等權(quán)力運行中的突出問題，提出有針對性、實效性的改革措施，構(gòu)建起黨統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的法治監(jiān)督體系，確保立法、執(zhí)法、監(jiān)察、司法各環(huán)節(jié)全過程在有效制約監(jiān)督下運行。
一是健全立法權(quán)監(jiān)督機制。加強對立法權(quán)的監(jiān)督是法治監(jiān)督體系建設(shè)的新課題新任務(wù)。以立法合憲性、合法性、實效性的監(jiān)督為重點，完善立法事前論證、事中審查、事后評估制度，構(gòu)建起立法工作全過程自我監(jiān)控機制。健全立法立項、起草、聽證、審議、表決等各環(huán)節(jié)公開機制，讓立法工作全過程接受社會監(jiān)督。健全備案審查制度，加快建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺，依法及時處理國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民對法規(guī)規(guī)章等書面提出的審查要求或者審查建議。建立健全立法工作責任制，對立法失職、“放水”等造成重大損失的行為設(shè)定和追究責任。
二是健全執(zhí)法權(quán)監(jiān)督機制。對執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督始終是法治監(jiān)督的重要領(lǐng)域。完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機制，嚴格落實重大決策終身責任追究制度，防止侵害人民群眾合法權(quán)益的違法決策、違法文件等現(xiàn)象的發(fā)生。完善行政執(zhí)法投訴舉報和處理機制，落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度，加大對執(zhí)法不作為、亂作為以及選擇性執(zhí)法、遠洋捕撈式執(zhí)法等行為的違法主體的追責力度。
三是健全監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機制。堅持監(jiān)督者必受監(jiān)督，按照《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等法律法規(guī)規(guī)定，完善監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機制，確保監(jiān)察權(quán)受監(jiān)督、有約束，堅決防治“燈下黑”。完善監(jiān)察程序、嚴格批準權(quán)限，健全監(jiān)察機關(guān)內(nèi)控機制，嚴格對監(jiān)察人員違法行為的責任追究，確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運行。健全職務(wù)犯罪案件辦理的刑事司法程序，充分發(fā)揮起訴和裁判標準的規(guī)范、指導作用，加強檢察權(quán)、審判權(quán)對監(jiān)察權(quán)的制約監(jiān)督，確保每一個案件的辦理經(jīng)得起法律和歷史的檢驗。
四是健全司法權(quán)監(jiān)督機制。“法官、檢察官要有審案判案的權(quán)力，也要加強對他們的監(jiān)督制約，把對司法權(quán)的法律監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等落實到位，保證法官、檢察官做到‘以至公無私之心，行正大光明之事’，把司法權(quán)關(guān)進制度的籠子�！苯∪痉C關(guān)的層級監(jiān)督機制，完善司法機關(guān)的內(nèi)部制約監(jiān)督機制，明確人民法院院長、庭長和人民檢察院檢察長、業(yè)務(wù)部門負責人監(jiān)督管理權(quán)力和責任，防止司法權(quán)濫用。充分發(fā)揮檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督職能，健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)互相制約機制，防范冤錯案件的發(fā)生。充分發(fā)揮律師在監(jiān)督司法上的專業(yè)和信息優(yōu)勢，健全律師監(jiān)督機制，依法保障律師在司法全過程中的監(jiān)督權(quán)。
�。﹦�(chuàng)新法治保障制度
法治保障體系作為法治體系的重要組成部分，是由政治保障、組織保障、隊伍保障、教育保障、科技保障、文化保障、經(jīng)費保障、設(shè)施保障等保障條件構(gòu)成的有機整體。法治保障體系是影響法治現(xiàn)代化進程的重要因素。沒有各類保障條件的強有力支撐，法治體系就難以高質(zhì)量高效率運行。從很多發(fā)展中國家的法治實踐來看，法治保障條件落后或薄弱是制約法治現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸性因素。因此，推進中國式法治現(xiàn)代化，必須抓緊健全法治保障制度，補齊法治保障條件上的短板弱項，構(gòu)建起科學完備、支撐有力的法治保障體系。
一是創(chuàng)新法治隊伍建設(shè)體制機制。法治隊伍是全面依法治國的專業(yè)力量。應(yīng)進一步完善黨管法治隊伍建設(shè)的體制機制，健全法治隊伍職業(yè)保障制度和履行法定職責保護機制，完善職業(yè)道德準則和行為規(guī)范，構(gòu)建起革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)制度體系，大力提高法治隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準。
二是創(chuàng)新法學院校教育培養(yǎng)機制。法學院校是法治人才培養(yǎng)的第一陣地，在法治人才保障體系中居于重要地位。黨的二十屆三中全會提出，完善以實踐為導向的法學院校教育培養(yǎng)機制。應(yīng)完善法學院校與法治機構(gòu)協(xié)同育人機制，共同開展課程設(shè)置、教材編寫、教師團隊、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、研究智庫等方面建設(shè)，推動法學教育和法治實踐深度融合。構(gòu)建實踐導向型課程體系，編寫更多法律實務(wù)教材，完善法律實習實訓體系，提高法學專業(yè)學生的實戰(zhàn)實操能力。
三是創(chuàng)新法治科技研發(fā)應(yīng)用機制�，F(xiàn)代科技是法治建設(shè)的強大動能，是破解法治難題困境的重要利器。堅持面向世界科技前沿、面向法治建設(shè)主戰(zhàn)場，健全原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技重點攻關(guān)機制，突破法治領(lǐng)域科技發(fā)展的各種“卡脖子”難題，確立起中國在世界法治科技發(fā)展上的領(lǐng)跑地位。健全法治建設(shè)財政保障體制機制，持續(xù)加大國家財政投入，加快推進各類數(shù)字法治新基建項目建設(shè)，推動構(gòu)建世界領(lǐng)先的數(shù)字法治文明新形態(tài)。
四是創(chuàng)新法治文化建設(shè)體制機制。法治文化是法治建設(shè)的文化保障�；钌姆ㄖ螌嵺`是最好的法治教育課堂，應(yīng)運用好科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法等實踐課堂，充分發(fā)揮典型法例、案例、事例傳播法治精神、引領(lǐng)法治風尚的積極作用，構(gòu)建起公民法治思維方式和行為習慣的實踐養(yǎng)成體系。法治文化傳播體系是法治文化建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)加快構(gòu)建“報、網(wǎng)、端、微、屏”等構(gòu)成的法治全媒體傳播矩陣，推進法治文化與傳統(tǒng)文化、紅色文化、地方文化、行業(yè)文化、企業(yè)文化融合發(fā)展，增強法治文化的穿透力和傳播力。
�。ㄆ撸┙∪酪�(guī)治黨體系
“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心�！币酪�(guī)治黨體系既是全面從嚴治黨體系的重要組成部分，又是國家法治體系的重要組成部分。在新時代新征程，應(yīng)堅持和加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導，進一步完善立規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)體制機制，構(gòu)建起要素齊全、功能完備、科學規(guī)范、運行高效的依規(guī)治黨體系。前面已論述了完善立規(guī)體制機制問題，此處只討論以下三方面問題。
一是健全守規(guī)體制機制。健全落實黨內(nèi)法規(guī)公開制度，除涉及黨和國家秘密等極少數(shù)情形外，黨內(nèi)法規(guī)均應(yīng)通過各類媒體公開發(fā)布，讓廣大黨員知規(guī)懂規(guī)。堅持經(jīng)常性教育和集中性教育相結(jié)合，健全黨內(nèi)法規(guī)學習教育機制，引導廣大黨員、干部牢固樹立黨規(guī)意識，將黨內(nèi)法規(guī)具體要求內(nèi)化于心、外化于形。抓好領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，嚴格黨員領(lǐng)導干部尊規(guī)守規(guī)用規(guī)機制，發(fā)揮好以上率下、上行下效的示范引領(lǐng)作用。
二是健全執(zhí)規(guī)體制機制。黨的二十屆三中全會強調(diào)，增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力。明確各級各類黨組織執(zhí)規(guī)職權(quán)職責，橫向上合理界定執(zhí)規(guī)權(quán)責分工，縱向上科學劃分執(zhí)規(guī)權(quán)力層次等級，構(gòu)建起統(tǒng)分結(jié)合、各司其職、上下貫通的執(zhí)規(guī)體系，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。堅持執(zhí)規(guī)沒有例外，健全黨內(nèi)法規(guī)面前人人平等機制，對違規(guī)違紀行為堅決嚴肅查處，“不以權(quán)勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決防止‘破窗效應(yīng)’”。
三是健全黨規(guī)實施監(jiān)督體制機制�！白ズ梅ㄒ�(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查�！睉�(yīng)完善常規(guī)督查、專項督查、綜合督查等督查機制，健全落實黨內(nèi)法規(guī)實施評估制度，督促黨組織和黨員領(lǐng)導干部履行執(zhí)規(guī)責任。
四、法治領(lǐng)域改革的路徑方法
�。ㄒ唬﹫猿贮h的統(tǒng)一領(lǐng)導
改革是有組織、有領(lǐng)導的集體行動，首先要解決好由誰來領(lǐng)導的問題。法治領(lǐng)域改革特別是法治體制改革，往往涉及國家的政治體制改革和權(quán)力格局調(diào)整，涉及國家憲法和法律重要制度變革，只能由一國最高政治權(quán)威統(tǒng)一領(lǐng)導和部署。在現(xiàn)代政黨政治下，法治體制改革的重大舉措通常由強有力的執(zhí)政黨或執(zhí)政集團部署和實施。在當代中國，這個最高政治權(quán)威就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，法治領(lǐng)域改革應(yīng)由中國共產(chǎn)黨特別是黨中央進行統(tǒng)一領(lǐng)導。進入新時代，中國法治領(lǐng)域改革已形成了黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的體制。一是黨的全國代表大會討論決定法治領(lǐng)域改革重大事項。黨的二十大報告不僅專章部署了法治領(lǐng)域改革事項，而且在報告其他部分部署了國家治理各領(lǐng)域有關(guān)法治的改革事項。二是以中央全會形式研究部署法治建設(shè)重大問題。2014年黨的十八屆四中全會專門研究法治領(lǐng)域改革問題，“這次全會提出了180多項重要改革舉措，許多都是涉及利益關(guān)系和權(quán)力格局調(diào)整的‘硬骨頭’”。其他中央全會，如黨的十八屆三中全會、十九屆三中全會、二十屆三中全會等，都對法治領(lǐng)域改革進行重要部署。三是以中央工作會議形式研究部署法治領(lǐng)域改革工作。2020中央全面依法治國工作會議對法治領(lǐng)域改革工作作出頂層設(shè)計。四是中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會研究審議法治領(lǐng)域改革的重要文件和重大事項。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》，中央政治局和它的常務(wù)委員會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權(quán)，討論和決定關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大問題，其中就包括法治領(lǐng)域改革的重要文件和重大問題。例如，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》就是經(jīng)中央政治局常務(wù)委員會會議審議通過后印發(fā)實施的。五是中央全面依法治國委員會研究審議法治領(lǐng)域改革重大事項。2018年成立的中央全面依法治國委員會的一項重要職責是研究部署和統(tǒng)籌推進法治領(lǐng)域改革工作。實踐證明，堅持黨中央對法治領(lǐng)域改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，既有利于把握改革的正確政治方向，確保不犯方向性、顛覆性錯誤，又有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量資源攻堅克難，確保改革取得預期的成效。
�。ǘ﹫猿忠匀嗣駷橹行�
改革是有目的、有指向的集體行動，要解決好為了誰、依靠誰的問題。堅持以人民為中心，是中國法治領(lǐng)域改革的根本立場和根本指向。“要始終堅持以人民為中心，堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到法治體系建設(shè)全過程。”一是堅持把人民主體地位貫穿于法治領(lǐng)域改革決策和實施全過程，保證改革決策和實施充分反映民情、體現(xiàn)民意、集中民智，讓人民群眾成為改革的最高決定者。只有始終堅持在民主軌道上部署和實施法治領(lǐng)域改革，才能有效避免古代變法運動所具有的少數(shù)政治精英操弄、利益集團激烈斗爭等痼疾。中國傳統(tǒng)社會的變法往往是以人治、專制等非民主、非法治方式來強制推行的，因而容易出現(xiàn)人存法舉、人亡法息的結(jié)果。二是堅持把保障人民權(quán)利作為法治領(lǐng)域改革的根本目的，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓人民群眾成為改革的最終受益者�！跋到y(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)。”三是堅持把深入民心、贏得民心確立為努力方向，把人民滿意不滿意作為衡量法治領(lǐng)域改革成效的根本評價標準，讓人民群眾成為改革的最終評判者。“司法體制改革成效如何，說一千道一萬，要由人民來評判�！�
�。ㄈ﹫猿謴闹袊鴩槌霭l(fā)
改革是有方向、有原則的集體行動，要解決好走什么路的問題。法治領(lǐng)域改革，應(yīng)堅持從現(xiàn)實國情出發(fā)，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，既不照抄照搬外國法治模式和制度，又不超越經(jīng)濟社會發(fā)展階段盲目冒進。一是堅持把握原則、堅守底線。從中國法治實踐需要出發(fā)，合理借鑒世界法治文明先進成果，但絕不能做西方法律制度的搬運工。“法治領(lǐng)域改革政治性、政策性強，必須把握原則、堅守底線，決不能把改革變成‘對標’西方法治體系、‘追捧’西方法治實踐�！倍菆猿滞脐惓鲂�、破舊立新。加強對中華傳統(tǒng)法律文化的鑒別分析，既要創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，又要堅決革除一切陳舊落后的法律觀念和行為習慣，推動構(gòu)建人類法治文明新形態(tài)。三是堅持循序漸進、量力而行。從社會主義初級階段的國情出發(fā)，合理引導改革預期，合理確定改革方案，避免提出脫離實際的改革口號、改革舉措。習近平總書記強調(diào)：“不能急于求成、好高騖遠，不要把調(diào)子起高、胃口吊高�！�
�。ㄋ模﹫猿肿裱ㄖ我�(guī)律
改革是管長遠、求長效的集體行動，要解決好如何科學設(shè)計改革方案問題。法治領(lǐng)域改革，應(yīng)堅持依據(jù)法治規(guī)律設(shè)計改革方案，運用法治規(guī)律破解改革難題，確保法治領(lǐng)域改革成果經(jīng)得起歷史檢驗，堅決防止今天的改革成果成為明天改革的對象。習近平總書記在談到司法體制改革時指出：“司法活動具有特殊的性質(zhì)和規(guī)律�！薄巴晟扑痉ㄖ贫�、深化司法體制改革，要遵循司法活動的客觀規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求。”
同經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域一樣，法治領(lǐng)域有其運行的客觀規(guī)律。問題的要害是，改革者如何尋找和確定法治規(guī)律？一是從先進的思想文本中尋找。習近平法治思想深刻總結(jié)了共產(chǎn)黨依法執(zhí)政規(guī)律、社會主義法治建設(shè)規(guī)律和人類法治文明發(fā)展規(guī)律，為改革者尋找和發(fā)現(xiàn)法治規(guī)律提供了權(quán)威來源。二是從憲法和法律文本中尋找。例如，我國《憲法》第127條、第140條以根本大法的形式確認了法治機構(gòu)權(quán)力配置上的分工負責、互相配合、互相制約規(guī)律。前述的“健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”的改革舉措，充分體現(xiàn)了憲法所確立的這一法治規(guī)律。三是從法治實踐成功經(jīng)驗中尋找。例如，在長期法治實踐中總結(jié)出來的“馬錫五審判方式”“楓橋經(jīng)驗”等歷久彌新的寶貴經(jīng)驗，就蘊含和體現(xiàn)了法治基本規(guī)律和原理。
�。ㄎ澹﹫猿衷诜ㄖ诬壍郎贤七M改革
改革是有規(guī)矩、有約束的集體行動，要解決好以什么樣的方式推進的問題。與其他領(lǐng)域改革相比，法治領(lǐng)域改革同國家法律規(guī)定關(guān)系更加密切，更應(yīng)當嚴格遵循法治思維和法治方式實施改革，以立法引領(lǐng)改革進程，以法治規(guī)范改革行為，以立法固化改革經(jīng)驗，以法治增強改革效能，努力做在法治軌道上推進改革的表率。黨的二十屆三中全會把法治確立為全面深化改革的基本原則：“在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度�！币皇菆猿忠粤⒎ㄒI(lǐng)改革進程。主動適應(yīng)改革決策部署，及時開展立改廢釋工作，確保改革于法有據(jù)。“在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議�！薄皩Σ贿m應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’�！倍菆猿忠苑ㄖ我�(guī)范改革行為。嚴格依據(jù)法律規(guī)定或授權(quán)規(guī)定實施改革，絕不允許隨意突破法律紅線搞改革，確保改革依法有序推進。三是堅持以立法固化改革經(jīng)驗。“對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律�！彼氖菆猿忠苑ㄖ卧鰪姼母镄�。通過立法、執(zhí)法、司法、守法等渠道，推動改革舉措和經(jīng)驗法律化，并得到全社會認同和遵行。
（六）堅持系統(tǒng)謀劃和布局
改革是有規(guī)劃、有程序的集體行動，要解決好以什么樣的步驟措施推進的問題。法治領(lǐng)域改革是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)把握各項改革任務(wù)的整體關(guān)聯(lián)性、層次結(jié)構(gòu)性、先后時序性，制定好時間表、路線圖和施工圖，促進各項改革協(xié)調(diào)配合、系統(tǒng)集成，增強改革的整體性、協(xié)同性、實效性。一是堅持先規(guī)劃后實施。堅持謀定而后動，先對各項改革舉措進行科學論證，制定出整體性規(guī)劃方案，然后再按照方案組織實施，并根據(jù)實際情況不斷調(diào)整優(yōu)化。二是堅持先試點后推開。對實踐經(jīng)驗不成熟、需要先行先試的改革任務(wù)，先由全國人大常委會按照法定程序授權(quán)，在部分地方進行試點，取得可復制可推廣的成功經(jīng)驗后，再在全國范圍內(nèi)推行。三是堅持以重點突破帶動整體推進。善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，從牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵改革入手，打好攻堅仗突破仗，推動法治領(lǐng)域改革取得整體性進展。四是堅持以督察評估推動改革落地見效。“督察要堅持問題導向，及時發(fā)現(xiàn)短板、糾正偏差。對落實不力、問題突出的，要敢于亮黃牌、掏紅牌�！薄皩σ呀�(jīng)出臺的改革舉措，要加強改革效果評估，及時總結(jié)經(jīng)驗，注意發(fā)現(xiàn)和解決苗頭性、傾向性、潛在性問題�！边@就要求，建立健全法治領(lǐng)域改革的督察督導和評估評價機制，及時糾偏差、補短板、強弱項，引導改革取得預期成效。
作者：黃文藝（中國人民大學法學院教授、博士生導師）
來源：《政治與法律》2025年第5期“主題研討——改革與法治”欄目。