一、問題的提出
在法治社會(huì)，不動(dòng)產(chǎn)立法毫無爭(zhēng)議地具有基礎(chǔ)法律制度的意義。不論是國家治理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是保障民生，都離不開不動(dòng)產(chǎn)的占有和使用。但是必須明確的是，在法治社會(huì)，不動(dòng)產(chǎn)的占有和使用必須依據(jù)法律，即依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的立法和不動(dòng)產(chǎn)管理的立法。因此不動(dòng)產(chǎn)法大體來說可以劃分為規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)民事權(quán)利（比如土地和各種建筑物、構(gòu)筑物以及礦藏等的所有權(quán)、使用權(quán)等等）的立法和不動(dòng)產(chǎn)行政管理立法兩大領(lǐng)域。因?yàn)殛P(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的行政管理立法必須從不動(dòng)產(chǎn)的民事權(quán)利入手。不動(dòng)產(chǎn)的民事權(quán)利，最為重要的是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。因此不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)立法是不動(dòng)產(chǎn)法的基礎(chǔ)。
從不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的角度看，不動(dòng)產(chǎn)法律制度包括兩個(gè)大的方面：其一，規(guī)定各種不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體權(quán)利的法律制度，包括不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)和占有，即不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)法制度；其二，不動(dòng)產(chǎn)登記法，即依據(jù)國家設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記簿來表征不動(dòng)產(chǎn)各種權(quán)利的存在以及表征不動(dòng)產(chǎn)法律交易時(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)移等變動(dòng)的法律程序的法律制度。這種表征在民法上稱之為“公示”。2007年我國《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）中的一小部分內(nèi)容被納入《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）總則編“民事權(quán)利”一章，其余大部分被納入《民法典》物權(quán)編。此外，我國還制定了一些不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的特別立法，例如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等。除這些典型的民事立法之外，我國還在一些資源管理的法律中，規(guī)定了一些特殊不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得和行使的法律制度，比如《土地管理法》等土地立法對(duì)土地權(quán)利的規(guī)定；《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國建筑法》對(duì)房屋等建筑物的權(quán)利行使的規(guī)定；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)的取得和行使的規(guī)定；《中華人民共和國森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》）對(duì)林權(quán)的規(guī)定；《中華人民共和國草原法》（以下簡(jiǎn)稱《草原法》）對(duì)草原所有權(quán)以及承包權(quán)的規(guī)定；《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《漁業(yè)法》）對(duì)海域使用權(quán)、海域承包權(quán)的規(guī)定，等等。當(dāng)下我國已經(jīng)完成了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)法律制度的體系構(gòu)建。
然而我國尚未制定不動(dòng)產(chǎn)登記法，這主要是因?yàn)閷?duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐存在問題。研究這一問題，就是本文的初衷。本文將從實(shí)踐需要、法理基礎(chǔ)、制度邏輯三個(gè)角度，討論不動(dòng)產(chǎn)登記法如何貫徹我國物權(quán)立法相關(guān)規(guī)定的制度建設(shè)問題。
眾所周知，物權(quán)立法的基本意義就是定分止?fàn)帲唇⒉粍?dòng)產(chǎn)支配的法律秩序。不動(dòng)產(chǎn)登記法也就是在這個(gè)意義上配合物權(quán)實(shí)體立法，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)提供官方支持。這種支持的著力點(diǎn)有二：其一，是在不發(fā)生交易的狀態(tài)下，也就是民事主體自己占有和使用不動(dòng)產(chǎn)的情況下，不動(dòng)產(chǎn)登記以國家設(shè)立的登記簿表征這些主體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利（所有權(quán)以及其他權(quán)利），表示國家對(duì)其物權(quán)的承認(rèn)和支持，并且建立主體與主體之間對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)支配關(guān)系的法律疆界，以此建立社會(huì)必需的不動(dòng)產(chǎn)支配秩序。以不動(dòng)產(chǎn)登記的方式表征不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，既符合國際通行做法，也符合我國土地登記歷史。我國歷史中的“魚鱗圖冊(cè)”制度就是將土地按照所有權(quán)人的支配范圍，逐一標(biāo)識(shí)，制成像魚鱗一樣的圖冊(cè)，以此來建立法律承認(rèn)的土地支配秩序。從法理上看，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)利都是抽象的，它們需要借助不動(dòng)產(chǎn)登記這種書面形式記錄和展現(xiàn)出來，使得抽象的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)得到法律承認(rèn)和保護(hù)。不動(dòng)產(chǎn)登記表征不動(dòng)產(chǎn)登記非交易狀態(tài)這一點(diǎn)，學(xué)術(shù)上可將其稱為登記的“靜態(tài)功能”。其二，在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)交易中，以不動(dòng)產(chǎn)登記的記載表征不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，即表征不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的交易過程，從而確定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)交易的法律結(jié)果。比如甲將自己的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，他們通過辦理房屋過戶登記這個(gè)程序，來表征所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，從而確定房屋所有權(quán)已經(jīng)被乙取得的結(jié)果。這一點(diǎn)，學(xué)術(shù)上可將其稱為登記的“動(dòng)態(tài)功能”。正因?yàn)檫@樣，不動(dòng)產(chǎn)登記法是伴隨不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)立法的法律。因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記法主要是規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記的程序，所以德國民法將不動(dòng)產(chǎn)登記法稱為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的程序法，而日本民法將不動(dòng)產(chǎn)登記法稱為民法特別法�？偠灾粍�(dòng)產(chǎn)登記法和不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)立法具有十分緊密的關(guān)聯(lián)，我國《民法典》第208條作為物權(quán)編的總則條款，規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度。這個(gè)條文確定了不動(dòng)產(chǎn)登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度的內(nèi)在制度的立法精神。
基于以上簡(jiǎn)要分析，可以看出，不動(dòng)產(chǎn)登記法是不動(dòng)產(chǎn)法律制度不可或缺的重要部分。為了貫徹從《物權(quán)法》到《民法典》中關(guān)于“國家制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法”的要求，國務(wù)院曾在2014年制定過《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，目前該條例暫時(shí)發(fā)揮著規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記的作用。不過，條例“暫行”已過十多年，不論其法律效力，還是其內(nèi)容的完善性，都存在著較大缺陷。
2014年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第1條明確規(guī)定“依據(jù)物權(quán)法，制定本條例”。但是，“依據(jù)物權(quán)法”這五個(gè)字目前并沒有得到很好的理解。這五個(gè)字的含義，當(dāng)然首先是《物權(quán)法》提出了國家建立統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度的要求，然而更深層的含義，不僅要體現(xiàn)物權(quán)立法貫徹我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和人民權(quán)利保障的精神，而且要符合物權(quán)立法獨(dú)特的技術(shù)規(guī)則。也就是不動(dòng)產(chǎn)登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示原則的體現(xiàn)，要發(fā)揮公示作用，以此實(shí)現(xiàn)建立和保障不動(dòng)產(chǎn)支配秩序的獨(dú)特法理邏輯。這些基本道理目前尚未得到社會(huì)各界的明確承認(rèn)。因?yàn)�，目前編寫的不�?dòng)產(chǎn)登記法的方案，比較側(cè)重從“摸清家底”的角度建立土地等自然資源的臺(tái)賬，立法主要目的并不是依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記來完成物權(quán)公示的使命。如上所述，《民法典》要求的建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，首要目的是在不動(dòng)產(chǎn)法制領(lǐng)域貫徹物權(quán)公示原則，建立物權(quán)支配秩序和保障交易。正因?yàn)檫@樣，我們必須回到“依據(jù)物權(quán)法”的中國現(xiàn)實(shí)問題意識(shí)研究的基礎(chǔ)上來，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的立法進(jìn)行系統(tǒng)性思考。
二、現(xiàn)實(shí)調(diào)查的問題歸納
（一）起因
1995年我國啟動(dòng)《物權(quán)法》立法工程時(shí)，法學(xué)界雖有制定物權(quán)法的倡議，但是流行的立法觀點(diǎn)是以生產(chǎn)資料與生活資料所有權(quán)的區(qū)分，以國家、集體、個(gè)人所有權(quán)的區(qū)分作為物權(quán)立法的基本脈絡(luò)。這種知識(shí)體系里沒有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度，更沒有物權(quán)立法意義的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。1995年筆者寫了一些物權(quán)法的文章，將物權(quán)明確區(qū)分為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)與動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，主張以此作為物權(quán)立法的主線；強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)在物權(quán)立法中的重要地位，強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記制度對(duì)于貫徹不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示原則的重要意義。由此，提出了依據(jù)物權(quán)立法原理在我國建立統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度的系統(tǒng)性建議。這些設(shè)想在我國《物權(quán)法》制定時(shí)得以實(shí)現(xiàn)�！段餀�(quán)法》總則在規(guī)定物權(quán)公示原則之后，在第二章第一節(jié)“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”中詳細(xì)規(guī)定了物權(quán)法意義的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，其中第10條特別規(guī)定國家建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。該規(guī)定在《民法典》物權(quán)編中得以重述。
仔細(xì)研判《物權(quán)法》和《民法典》對(duì)統(tǒng)一登記原則所作的規(guī)定，我們可以看出，這些規(guī)定一直到現(xiàn)在，還停留在“呼吁”的階段，這說明“統(tǒng)一登記”至今尚未完全實(shí)現(xiàn)。上文提及的2023年有關(guān)部門宣告實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記，但是據(jù)調(diào)查，這個(gè)官宣與事實(shí)尚有距離。而且，國務(wù)院制定的上述“暫行條例”不但過于簡(jiǎn)單，臨時(shí)性過渡性特征明顯，而且條例本身就容許在不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一原則上的變通，從而打破《物權(quán)法》的原則規(guī)定。上文也提到，雖然“暫行條例”第1條明確“根據(jù)物權(quán)法，制定本法”，但是當(dāng)前仍然有很多機(jī)構(gòu)和個(gè)人并不理解物權(quán)立法意義上的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的重要性和必要性。筆者認(rèn)為有必要從歷史回顧的角度，來解釋和闡明這個(gè)問題。因此，筆者將從二十世紀(jì)九十年代中后期開始進(jìn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記制度調(diào)查情況和研究出發(fā)，討論我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度建立面臨的現(xiàn)實(shí)問題。
（二）多部門登記
二十世紀(jì)九十年我國的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，第一個(gè)顯著特征就是多部門登記。因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)開啟不久，且發(fā)展日趨高漲，因此土地占有和使用的制度建設(shè)成為熱點(diǎn)，其表現(xiàn)之一，是與土地相關(guān)聯(lián)的各個(gè)部門都開始建立本系統(tǒng)內(nèi)的土地登記機(jī)構(gòu)，其目的是在“摸清家底”的基礎(chǔ)上、建立土地以及與土地相關(guān)的市場(chǎng)機(jī)制。因此以土地登記、房地產(chǎn)登記為主，其他和土地相關(guān)聯(lián)的自然資源行政管理部門甚至事業(yè)性單位也都開始建立本系統(tǒng)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)制。這種登記，就是多部門登記。在這種登記體制下，土地是在土地管理部門登記，房地產(chǎn)是在房地產(chǎn)管理部門登記，森林是在林業(yè)系統(tǒng)登記，水面、灘涂一部分在海洋管理部門登記，一部分在水利系統(tǒng)登記。研究1995制定的《中華人民共和國擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》）可以發(fā)現(xiàn)，其第42條明確承認(rèn)的不動(dòng)產(chǎn)登記部門就有四個(gè)。該條文規(guī)定可以進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的其他機(jī)構(gòu)包括“縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的部門”。此外《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《草原法》《漁業(yè)法》《森林法》等，都規(guī)定了登記條款。這些部門的登記是有法律根據(jù)的。此外，還有一些登記沒有法律根據(jù)，比如交通部門對(duì)公路的登記，鐵路管理部門對(duì)鐵路的登記，等等。
多部門登記是歷史遺留的產(chǎn)物。如某一宗地，土地登記在一個(gè)部門，房屋登記在一個(gè)部門，林業(yè)登記在一個(gè)部門，水面登記在另一個(gè)部門。當(dāng)事人在進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)交易的時(shí)候無法從不動(dòng)產(chǎn)登記簿獲取完整的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利信息，或者可能獲得相互沖突的權(quán)利信息，從而造成不動(dòng)產(chǎn)支配秩序的混亂。這對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利保障和市場(chǎng)交易造成嚴(yán)重困難。在當(dāng)時(shí)的民法制度上，不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)設(shè)立和轉(zhuǎn)移也不依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記，立法明確不承認(rèn)上文提到的物權(quán)公示原則。這一時(shí)期制定的法律認(rèn)為，登記指的是合同登記，而不是物權(quán)登記。比如1995年制定的《擔(dān)保法》第41條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)合同不登記不生效。最高人民法院1996年出臺(tái)的《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答》（法發(fā)〔1996〕2號(hào)）第5條規(guī)定：“出讓合同出讓的土地使用權(quán)未依法辦理審批、登記手續(xù)的，一般應(yīng)該認(rèn)定合同無效”。如此規(guī)定的直接結(jié)果就是未登記的合同無效，對(duì)當(dāng)事人沒有法律效力。在這種立法模式下，登記決定合同效力而不是物權(quán)效力。這既不符合物權(quán)立法原理，也不符合合同立法原理。比如，如果某一方當(dāng)事人認(rèn)為履行合同對(duì)其不利，他就不會(huì)去辦理登記手續(xù)，如此，合同就是無效的，他就不會(huì)承擔(dān)違約責(zé)任。也就是說，他可以依靠不登記的方式撕毀合同。所以這些規(guī)定違背合同之債法理邏輯和合同誠信原則，造成社會(huì)誠信體系損害，也造成相對(duì)人合法利益的損害。多個(gè)登記部門并存造成登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利沖突，這對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和老百姓基本權(quán)利的保障非常不利。
以山東和江蘇交界的微山湖為例，陸地的土地使用權(quán)和水面的使用權(quán)過去并沒有登記在同一個(gè)部門，因此湖水高低的變化，時(shí)常導(dǎo)致土地管理部門登記的土地使用權(quán)范圍和水利部門登記的水面使用權(quán)范圍發(fā)生矛盾；同時(shí)該湖區(qū)盛產(chǎn)蘆葦，經(jīng)濟(jì)價(jià)值很高，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的主要來源之一。因此土地使用權(quán)人和水面使用權(quán)人根據(jù)各自登記的權(quán)利范圍主張對(duì)蘆葦?shù)氖崭顧?quán)益，發(fā)生多次沖突，有些沖突造成的后果還很嚴(yán)重。如果登記簿是統(tǒng)一的，有統(tǒng)一的地籍圖，那么土地和水面的界限就可以始終以統(tǒng)一的登記范圍和清晰的地籍圖表示出來，權(quán)利邊界的問題也就可以得到解決。
另外，隨著我們國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，有一些森林變成了土地，有一些土地變成了建設(shè)用地，相應(yīng)的土地登記也就需要及時(shí)作出調(diào)整。但在多部門登記的制度下，各個(gè)部門只負(fù)責(zé)自己的登記，而不顧及其他部門的登記。在土地自然資源的狀態(tài)發(fā)生變更時(shí)，舊有的權(quán)利可能還沒被涂銷登記，其他部門就直接在同宗土地上登記了新的權(quán)利，由此引發(fā)新舊權(quán)利沖突。如西南某城市原來是山區(qū)，因?yàn)榈V業(yè)開發(fā)，一些林地變?yōu)榱说V場(chǎng)，土地也跟著變?yōu)楣I(yè)用地。這時(shí)候，這些土地上既有礦權(quán)也有配套的建設(shè)用地使用權(quán)，但是農(nóng)民享有的林權(quán)還存在。最初建立相關(guān)登記制度時(shí)，人們基本上不考慮不動(dòng)產(chǎn)登記和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之間的關(guān)系，林權(quán)、礦權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)在不同部門登記，各個(gè)登記部門都認(rèn)為自己的登記很有道理，都是本部門“摸清家底”的需要。這就導(dǎo)致一宗土地上多個(gè)土地權(quán)利同時(shí)登記，但卻又登記在不同部門的局面。到了20世紀(jì)90年代，國家開始頒發(fā)房產(chǎn)證、地產(chǎn)證、林權(quán)證來確定權(quán)利，這時(shí)候，出現(xiàn)了農(nóng)民持有土地部門的登記權(quán)利證書，林區(qū)持有林業(yè)部門的登記權(quán)利證書，工廠則獲得城建部門的登記權(quán)利證書。各種主體都有證書，但是其指向的地面只有一個(gè)。結(jié)果這一地區(qū)為此發(fā)生嚴(yán)重沖突，問題多年得不到解決。
（三）多級(jí)別登記
二十世紀(jì)九十年代我國的不動(dòng)產(chǎn)登記體制，除了存在多部門登記的缺陷之外，還存在著多級(jí)別登記的問題。二十世紀(jì)中后期，中央提出國有制企業(yè)現(xiàn)代化改造，鼓勵(lì)一些企業(yè)股權(quán)上市。但是這一措施遇到公有制企業(yè)法律主體資格方面的障礙，同時(shí)遇到了土地制度方面的障礙。企業(yè)法律主體資格方面的障礙源于1986年的《中華人民共和國民法通則》（以下簡(jiǎn)稱《民法通則》）等法律的規(guī)定，公有制企業(yè)的資產(chǎn)來源于國家“授予”，政府依據(jù)行政命令的方式設(shè)立企業(yè)、操控企業(yè)，企業(yè)并不是市場(chǎng)主體，對(duì)國家資產(chǎn)并無完全自主的處分權(quán)。土地制度上的障礙是，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)包括土地，都是由“國家”，具體是由政府劃撥的。另外，二十世紀(jì)八十年代末九十年代初，我國為開啟土地市場(chǎng)，廢止了國有土地?zé)o償使用制，改行國有土地有償使用制。1990年頒發(fā)的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國令第55號(hào)）明確規(guī)定，城市土地一律歸國家所有，但是統(tǒng)一由市縣一級(jí)人民政府行使土地出讓等方面的權(quán)利，土地出讓金也由地方政府取得。這項(xiàng)特殊規(guī)定，解決了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)問題，但是卻造成了中央企業(yè)和省屬企業(yè)上市難以逾越的障礙。在市縣一級(jí)政府掌握土地出讓權(quán)利，而相關(guān)土地又被認(rèn)為是“無償授予”給國企使用的情況下，企業(yè)上市受阻于市縣一級(jí)政府繳納土地出讓金的要求。因?yàn)�，企業(yè)上市之前必須就其擁有的全部財(cái)產(chǎn)予以清晰列舉，并將這些資產(chǎn)股份化、市場(chǎng)化，而這些財(cái)產(chǎn)中最重要的莫過于土地權(quán)利。但是市縣一級(jí)政府認(rèn)為，國企土地是從政府手中無償取得的，所以土地不能作為企業(yè)自有資產(chǎn)上市。當(dāng)時(shí)調(diào)研掌握的資料顯示，四川、吉林、廣東等地的大型國企準(zhǔn)備實(shí)施上市而需要辦理土地使用權(quán)性質(zhì)變更時(shí)，都遭到了地方政府土地管理部門的拒絕，也就是拒絕將“無償取得的國有土地使用權(quán)”變更為“企業(yè)自有資產(chǎn)”。這些地方的市縣一級(jí)政府提出，按照《土地管理法》和1990年的（國令第55號(hào)）規(guī)定，相關(guān)上市國企應(yīng)當(dāng)先繳納土地出讓金，然后才能進(jìn)行土地使用權(quán)登記。但是，國企占有使用土地，歷史上都是辦理過征地手續(xù)的，征地的負(fù)擔(dān)也都由企業(yè)承受。然而，企業(yè)的抱怨，并沒有得到地方政府的理解。
在很多市縣一級(jí)政府拒絕為企業(yè)進(jìn)行土地權(quán)屬辦理變更登記的情況下，為了保障企業(yè)上市，土地分級(jí)登記的措施應(yīng)運(yùn)而生。雖然市縣一級(jí)政府主管登記的法律規(guī)則沒有改變，但是一些央企和省屬企業(yè)在省一級(jí)的土地管理部門辦理了土地使用權(quán)登記，確認(rèn)了相關(guān)土地權(quán)利是企業(yè)自有資產(chǎn)。在上市問題得以解決之后，后來修改《土地管理法》的時(shí)候，一度依照企業(yè)垂直管理的行政級(jí)別，建立了四級(jí)登記機(jī)制。
多級(jí)別登記制度建立以后，不動(dòng)產(chǎn)登記出現(xiàn)了嚴(yán)重的“開天窗”的弊端。一宗土地，一部分登記在縣里，一部分登記在設(shè)區(qū)的市里甚至省里。所以，這種“開天窗”式的不動(dòng)產(chǎn)登記，使得不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的法律基礎(chǔ)進(jìn)一步遭到破壞，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利完全不能依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記來獲得確認(rèn)�！稉�(dān)保法》第41條以及上文提到的1996年法發(fā)〔1996〕2號(hào)“不動(dòng)產(chǎn)合同不登記不生效”的法律分析和裁判規(guī)則，都否定了登記與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的關(guān)聯(lián)。從1994年、1995年制定的相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)立法看，登記都與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)無關(guān)，物權(quán)變動(dòng)需要的法律公信力是不存在的。但是，不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)上，物權(quán)的各種變動(dòng)，權(quán)利的確認(rèn)和保障都需要獲得不動(dòng)產(chǎn)登記的支持，因此立法不但不能支持改革開放的實(shí)踐，反而對(duì)其造成了嚴(yán)重困擾。
（四）權(quán)力尋租
筆者在這一時(shí)期的社會(huì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在不動(dòng)產(chǎn)登記制度建設(shè)上，還存在著嚴(yán)重的權(quán)力尋租現(xiàn)象，有的部門把登記作為行政創(chuàng)收的手段，自己私設(shè)登記程序和前置環(huán)節(jié)，用自己控制的公權(quán)力創(chuàng)收。例如20世紀(jì)90年代中后期，某地房地產(chǎn)管理部門在辦理房屋抵押登記時(shí)，強(qiáng)制要求申請(qǐng)人先行完成以下兩項(xiàng)前置程序：一是由指定的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具估價(jià)報(bào)告；二是由指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所或造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行“精算”。完成上述程序后，登記機(jī)關(guān)方予受理。事實(shí)上，抵押物價(jià)值幾何，債權(quán)人與債務(wù)人通常已有基本共識(shí)；抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)才需精確計(jì)算，事前強(qiáng)制評(píng)估并無必要。上述評(píng)估機(jī)構(gòu)、精算機(jī)構(gòu)大多屬于房地產(chǎn)管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其從業(yè)者也多為原房地產(chǎn)管理系統(tǒng)離退休人員、分流職工或子女。相關(guān)部門通過設(shè)置這些登記前置條件，創(chuàng)造了穩(wěn)定而剛性的業(yè)務(wù)收入來源。有一個(gè)典型的案例是，一套當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)值約40萬元的住宅，需繳納評(píng)估、精算及登記費(fèi)合計(jì)4萬余元，占房屋總價(jià)的10％以上。這種部門私自增加的程序，沒有任何法律根據(jù)，顯然是受利益驅(qū)動(dòng)而創(chuàng)設(shè)的程序，其結(jié)果不僅損害了當(dāng)事人的利益，而且損害了國家權(quán)力的公信力。
當(dāng)時(shí)土地市場(chǎng)還存在年檢制度，相關(guān)部門出臺(tái)規(guī)定，土地和房屋等不動(dòng)產(chǎn)設(shè)置抵押的，需要進(jìn)行年檢，每年再收取土地權(quán)利人一筆年檢費(fèi)，甚至規(guī)定不進(jìn)行年檢就不承認(rèn)老百姓法律上的權(quán)利。事實(shí)上，不動(dòng)產(chǎn)納入登記之后，它根本不存在像機(jī)動(dòng)車那樣的物理損耗，該制度同樣被質(zhì)疑為行政創(chuàng)收工具，屬于典型的“以行政權(quán)力設(shè)租”行為。
（五）司法不能與相關(guān)法學(xué)知識(shí)的混亂
不符合物權(quán)立法原理的不動(dòng)產(chǎn)登記體制，給人民法院審判不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)案件造成無法逾越的障礙；同時(shí)，我國民法學(xué)界對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記法理的研究也未形成共識(shí)，無法為人民法院相關(guān)案件的司法裁判提供學(xué)理支撐。
江西某地的一個(gè)案子，具體案情是：某開發(fā)商取得某地塊的建設(shè)用地使用權(quán)，在土地開發(fā)時(shí)向某銀行貸款，銀行要求設(shè)置抵押，開發(fā)商就將其擁有的建設(shè)用地使用權(quán)抵押給銀行；雙方按照《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，在土地管理部門完成抵押登記。又過了一段時(shí)間，開發(fā)商資金短缺，于是又向另一銀行借貸，并以在該建設(shè)用地上建造的房屋作為抵押財(cái)產(chǎn)，同樣按照《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，在城市房地產(chǎn)管理部門做了抵押登記。2003年房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷期間，政府清理三角債整頓市場(chǎng)，開發(fā)商帶著錢款跑路了，無法如期清償兩個(gè)銀行的到期貸款。先后貸款的兩個(gè)銀行都向法院起訴，要求實(shí)現(xiàn)各自的抵押權(quán)。根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定，權(quán)利人如果是以土地作為抵押標(biāo)的，那么在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的時(shí)候，地上的建筑物、構(gòu)筑物、林木等都可一并納入清償范圍；如果以建筑物作為抵押標(biāo)的，土地權(quán)利本身和其他的林木水面權(quán)利等，也都應(yīng)一并納入清償。因此，這兩個(gè)抵押權(quán)指向的標(biāo)的物完全重合。如果一宗土地上存在兩個(gè)抵押權(quán)，那么抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須遵循抵押權(quán)順位規(guī)則，先被納入登記的抵押權(quán)，在法律上享有優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的順位，但兩個(gè)銀行的抵押權(quán)分別登記在不同部門的登記簿中，并且從各自所在的登記簿來看，它們均為第一順位。因此，法院無法確定兩個(gè)銀行抵押權(quán)設(shè)立的先后順序，沒有辦法對(duì)此作出分析和裁判。此類問題并非孤例。
這一時(shí)期相關(guān)民法理論也十分混亂，沒有能力給經(jīng)濟(jì)實(shí)踐和司法實(shí)踐提供法理支持。有一個(gè)令人久久難以忘懷的例子就是這種情況。同樣是在《物權(quán)法》起草時(shí)期，北京市某法院審理一個(gè)數(shù)額很高的抵押權(quán)案件。這個(gè)案件同樣是一宗土地設(shè)置了兩個(gè)抵押權(quán)，一個(gè)開發(fā)商在土地開發(fā)階段，向人民銀行貸款數(shù)億元人民幣，以土地使用權(quán)作為抵押，在土地部門進(jìn)行了登記。之后，在房地產(chǎn)建設(shè)階段，該開發(fā)商又向另一家銀行貸款數(shù)億元人民幣，在建設(shè)部門進(jìn)行了不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)登記。但是同樣遇到開發(fā)難以為繼，需要清算資產(chǎn)還債的問題。在一家銀行向人民法院起訴之后，另一家銀行也作為債權(quán)人加入了訴訟。兩家銀行的貸款總數(shù)超過十億元人民幣。同樣基于上文關(guān)于多部門登記造成的司法問題，盡管法院邀請(qǐng)多位專家學(xué)者論證，但沒有形成統(tǒng)一的結(jié)論，難以作出判斷。曾經(jīng)在一段時(shí)間內(nèi)，民法學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)界并不區(qū)分物權(quán)變動(dòng)和債權(quán)成立生效的法律根據(jù)，不具備不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)依據(jù)法律行為發(fā)生變動(dòng)必須遵守物權(quán)公示原則等知識(shí)體系。很多民法學(xué)教科書甚至沒有不動(dòng)產(chǎn)登記的任何知識(shí)。這些客觀事實(shí)使筆者更加關(guān)注我國現(xiàn)實(shí)，參照我國歷史上的不動(dòng)產(chǎn)制度，全面引入潘德克頓法學(xué)體系，對(duì)中國民法學(xué)進(jìn)行比較全面的更新改造，推動(dòng)建立符合現(xiàn)代市場(chǎng)體制需要的民法知識(shí)體系。其中要點(diǎn)之一，就是按照現(xiàn)代物權(quán)法學(xué)原理改造我國的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。
三、“不動(dòng)產(chǎn)登記五統(tǒng)一原則”的提出及立法落實(shí)
針對(duì)二十世紀(jì)九十年代以來我國不動(dòng)產(chǎn)登記立法和實(shí)踐操作上的一些亂象，筆者提出了一系列對(duì)應(yīng)性的糾正建議。核心是，提出“不動(dòng)產(chǎn)登記五統(tǒng)一”原則。在我國《物權(quán)法》《民法典》以及國務(wù)院制定《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的過程中，“五統(tǒng)一原則”的基本要求得到了體現(xiàn)。“五統(tǒng)一原則”包括以下幾個(gè)方面：
（一）統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的法律根據(jù)
建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，首先需要制定統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的法律。在《物權(quán)法》頒行前，土地、房屋、林地、海域等各個(gè)自然資源管理部門為了規(guī)范本部門的登記工作，分別制定本系統(tǒng)的登記規(guī)章，不動(dòng)產(chǎn)登記的法律根據(jù)極不統(tǒng)一。在“九龍治水”的割據(jù)局面下，各部門關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)范對(duì)當(dāng)事人的要求不一致，登記程序差異較大。因此筆者提出，在不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域，立法必須制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法，為不動(dòng)產(chǎn)登記提供統(tǒng)一的法律根據(jù)。這些構(gòu)想在2014年國務(wù)院制定的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中，基本上得到反映。
（二）統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的法律效果
所謂不動(dòng)產(chǎn)登記的法律效果，即不動(dòng)產(chǎn)登記在法律上應(yīng)該發(fā)揮的作用，或者說不動(dòng)產(chǎn)登記承擔(dān)的制度功能。對(duì)此我國社會(huì)有兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記承擔(dān)國家對(duì)自然資源進(jìn)行行政管理的制度功能；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記承擔(dān)物權(quán)法意義上的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的制度功能。在二十世紀(jì)九十年代中后期，民法理論界和實(shí)務(wù)界更認(rèn)可第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記屬于對(duì)自然資源進(jìn)行行政管理的手段，管理體現(xiàn)的是國家利益或者公共利益的價(jià)值，因此當(dāng)事人就其不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的取得和變更事項(xiàng)必須進(jìn)行登記，不登記則不能生效�！段餀�(quán)法》制定之后，認(rèn)可第二種觀點(diǎn)的學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士越來越多，目前民法學(xué)界已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。
關(guān)于登記對(duì)物權(quán)變動(dòng)的作用，在《物權(quán)法》制定過程中，有民法學(xué)者從不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示原則的角度，提出了不同看法。由于法律學(xué)習(xí)背景的差異，一部分學(xué)者主張我國立法在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)和登記的關(guān)系上，應(yīng)該采取法國民法以及日本民法的“登記對(duì)抗”模式。另一部分學(xué)者認(rèn)為在這個(gè)要點(diǎn)上我國立法應(yīng)該采取德國民法和“中華民國民法”（1930年民法）所確立的“登記生效”模式。
圍繞這個(gè)問題，筆者進(jìn)行了較多探討，對(duì)這兩種不同的登記效果進(jìn)行了分析對(duì)比和總結(jié)。所謂登記對(duì)抗，指的是不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)變動(dòng)直接依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)合同生效，即不動(dòng)產(chǎn)買賣合同成立生效，買受人隨即取得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。此時(shí)若有第三人存在，那么不登記的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，不能對(duì)抗第三人的合法權(quán)利。因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記并不能決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，所以這種登記也被稱為“形式主義登記”。而登記生效，指的是不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)變動(dòng)具有決定性的效力。比如當(dāng)事人之間訂立不動(dòng)產(chǎn)買賣合同，如果僅僅只是訂立合同，即使合同生效，也不能僅依據(jù)合同就確認(rèn)買受人已經(jīng)取得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，因?yàn)橛喠⒑贤瑫r(shí)標(biāo)的物可能尚未產(chǎn)生，因此買受人無法取得所有權(quán)。一般情況下，只有辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)之后，買受人才能享有真正的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。因?yàn)檫@種登記對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)具有實(shí)質(zhì)性的決定作用，所以這種模式被稱為“實(shí)質(zhì)主義登記”。筆者認(rèn)為：
第一，我國立法關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的法律效果必須統(tǒng)一，首先是要統(tǒng)一到物權(quán)法的意義之上，即從不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的角度規(guī)定其法律效果，而不是從對(duì)自然資源“摸清家底”的行政管理的角度規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記的法律效果。對(duì)自然資源摸清家底并進(jìn)行開發(fā)利用，需要進(jìn)行相關(guān)的行政管理，這是必要的。在摸清家底的時(shí)候，可以對(duì)土地、草原、礦藏、森林、水流等自然資源狀態(tài)建立相關(guān)臺(tái)賬，予以清晰記載。但是不動(dòng)產(chǎn)登記的制度功能要遠(yuǎn)超對(duì)于自然資源建立臺(tái)賬和管理的作用。且不動(dòng)產(chǎn)范圍內(nèi)大量的房屋等建筑物、構(gòu)筑物，都是人工造物，這些并不是自然資源。
不動(dòng)產(chǎn)登記其實(shí)就是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記，其立法出發(fā)點(diǎn)是建立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律基礎(chǔ)，而不是建立自然資源臺(tái)賬。這兩者之間存在明顯差別。物權(quán)法意義上的不動(dòng)產(chǎn)登記首先要記載不動(dòng)產(chǎn)的自然形態(tài)，但是首要的切入點(diǎn)是包括土地所有權(quán)在內(nèi)的各種物權(quán)。另外，各種用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，都不僅是自然資源的登記，如抵押權(quán)這種物權(quán)。如果一宗土地上設(shè)有抵押權(quán)，那么該項(xiàng)抵押權(quán)的登記必須記載抵押擔(dān)保的債權(quán)種類、數(shù)額、期限、利息等等。無論如何，物權(quán)法意義上的不動(dòng)產(chǎn)登記，其內(nèi)容和承載的意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自然資源登記。所以把自然資源管理中摸清家底的目標(biāo)作為不動(dòng)產(chǎn)登記的制度出發(fā)點(diǎn)，顯然不對(duì)。
第二，物權(quán)法意義上的不動(dòng)產(chǎn)登記法律效果必須統(tǒng)一于實(shí)質(zhì)主義登記模式，而不是形式主義登記模式。法國和日本式的形式主義登記模式，存在著明顯的不符合實(shí)際、不符合民法原理的問題。比如，我國存在的大量房屋預(yù)售，訂立合同時(shí)沒有房屋，完全無法實(shí)現(xiàn)訂立合同時(shí)發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移的目的。另外，物權(quán)變動(dòng)就要發(fā)生排斥第三人的效果（比如抵押權(quán)就是專門為排斥第三人而設(shè)立的），所以合同成立物權(quán)變動(dòng)生效但是不登記不得對(duì)抗第三人的規(guī)則，是存在內(nèi)在矛盾的。這種登記模式不可取。筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)主義登記完全消除了形式主義登記的內(nèi)在矛盾，不但符合我國的市場(chǎng)實(shí)踐，而且符合物權(quán)債權(quán)相區(qū)分的民法原理。最重要的是，在實(shí)質(zhì)主義登記體制下，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利外觀是統(tǒng)一的，不動(dòng)產(chǎn)的交易安全是有充分保障的。所以我國立法上，必須明確要求不動(dòng)產(chǎn)登記法律效果的統(tǒng)一，落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)質(zhì)主義原理。
（三）統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記程序
統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記程序，是為了解決二十世紀(jì)九十年代中后期各個(gè)部門制定的登記程序混亂不一、一些登記部門私自增設(shè)沒有物權(quán)法意義的登記程序甚至利用登記程序來創(chuàng)收的問題。學(xué)理討論表明，制定不動(dòng)產(chǎn)程序法具有重要意義。
筆者借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)達(dá)國家以及我國臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，提出從不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的角度看，不動(dòng)產(chǎn)的登記程序應(yīng)有如下基本程序：（1）總登記。即在一個(gè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的土地和其他全部不動(dòng)產(chǎn)的登記。總登記的目的是為了建立區(qū)域內(nèi)以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的土地地籍。這個(gè)登記，目的在于確立區(qū)域內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)的自然狀態(tài)，當(dāng)然這種自然狀態(tài)和土地的權(quán)屬密切相關(guān)。在我國城市地區(qū)，雖然國有土地所有權(quán)不必登記，但是也應(yīng)該建立以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的總登記機(jī)制。（2）初始登記。即不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)以及類似性質(zhì)權(quán)利的第一次登記。比如城市住宅小區(qū)商品房建成之后，開發(fā)商首先將建成的房屋納入自己名下。此外，我國城市國有建設(shè)用地出讓手續(xù)完成后，地權(quán)人也需要將這種基礎(chǔ)性權(quán)利登記在自己的名下。這種登記就是初始登記。（3）變更登記。包括主體變更的登記（所有權(quán)轉(zhuǎn)給其他主體）和權(quán)利內(nèi)容的變更登記（比如設(shè)定用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)如抵押權(quán)和其他法律負(fù)擔(dān)）。（4）更正登記。即對(duì)錯(cuò)誤登記的更正登記。包括登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)實(shí)施的更正登記、當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤后申請(qǐng)實(shí)施的更正登記。當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)登記錯(cuò)誤后，如果認(rèn)為更正登記的時(shí)間過長(zhǎng)從而可能損害自己的合法利益時(shí)（比如第三人利用不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力而取得權(quán)利人的不動(dòng)產(chǎn)的情形），可以申請(qǐng)異議登記。（5）涂銷登記。即權(quán)利消滅后將其予以涂銷的登記。
除以上典型的不動(dòng)產(chǎn)登記程序之外，筆者在撰寫“物權(quán)法學(xué)者建議稿總則編”時(shí)，借鑒德國和我國臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)了“預(yù)告登記”這一特殊的登記類型。這種特殊的登記，目的是保障一些購買住房者的特殊需要。即在購房者訂立的房屋買賣合同生效之后，經(jīng)其申請(qǐng)，可以將他們未來取得房屋的權(quán)利納入登記。因?yàn)�，這些住房需求者就是我國俗稱的“剛需住戶”，為了解決“居者有其屋”的問題，在法律上有必要設(shè)立這種登記類型。這一條文的設(shè)計(jì)，也完全被立法采納。
此外，為了解決二十世紀(jì)九十年代中后期出現(xiàn)的某些不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)私設(shè)創(chuàng)收條件的問題，筆者提出了很有針對(duì)性的條文建議，即《物權(quán)法》第13條所規(guī)定的“登記機(jī)構(gòu)不得有下列行為”的三個(gè)項(xiàng)目。這個(gè)條文也被《民法典》第213條全部采納。
（四）統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)
統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的核心要求，統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的目的就是解決多部門登記混亂的現(xiàn)實(shí)問題，例如多部門登記、多級(jí)別登記。如上所述，多部門、多級(jí)別登記形成的主要原因是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律基礎(chǔ)不統(tǒng)一，結(jié)果是權(quán)利基礎(chǔ)沖突。只有統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，實(shí)行人財(cái)物檔案系統(tǒng)“五位一體”整合，才能避免這些問題發(fā)生。
如何確定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)？筆者的研究指出，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記具有程序性司法的意義，因此德國的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為法院，而日本的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為司法�。此痉ú浚�。有鑒于此，在《物權(quán)法》制定之初，筆者也提出了由人民法院作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的建議，或者退而求其次，成立專門的司法不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。這個(gè)建議在人們既不理解物權(quán)法的基本原理也不能理解不動(dòng)產(chǎn)登記法律性質(zhì)的情況下，是無法實(shí)現(xiàn)的�？紤]到我國的實(shí)情，筆者撰寫“物權(quán)法建議稿總則編”時(shí)，提出只要將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一在一個(gè)部門即可的建議。在這一背景下，可供選擇的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有兩個(gè)部門：一個(gè)是城市房地產(chǎn)管理部門；另一個(gè)是土地管理部門。在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，由城市房地產(chǎn)管理部門來主導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)登記似乎更為合理，因?yàn)?988年我國開啟城市房地產(chǎn)市場(chǎng)之后，城市房地產(chǎn)凝集著巨大的市場(chǎng)價(jià)值；同時(shí)，為了維持房地產(chǎn)市場(chǎng)的安全和購房人利益，城市房地產(chǎn)管理部門建立購房備案等制度，也發(fā)揮了非常強(qiáng)大且積極的作用。但是，城市房地產(chǎn)管理部門建立的房屋登記，其內(nèi)容并不能概括不動(dòng)產(chǎn)的全部?jī)?nèi)容，作為不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)的土地登記更具有積極意義。因?yàn)橥恋夭坏ǔ鞘型恋�，而且可以包括城市之外更為廣闊的土地，還可以包括城市建筑物之外的各種建筑物、構(gòu)筑物、自然生成物等等重要的不動(dòng)產(chǎn)。因此，只有以土地登記為基礎(chǔ)構(gòu)建我國不動(dòng)產(chǎn)登記體系，才能夠建立符合物權(quán)立法要求的統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)地籍（關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)地籍，請(qǐng)參閱下文土地編成主義一節(jié)的討論）。因此筆者提出了由土地管理系統(tǒng)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的立法建議。土地管理部門被確認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記的部門，該建議也被我國《物權(quán)法》采納。
統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的立法建議，在改造我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度混亂局面的一系列制度設(shè)計(jì)中具有核心意義，但實(shí)現(xiàn)面臨的難度很大。當(dāng)時(shí)兩個(gè)最主要的不動(dòng)產(chǎn)登記部門，國土管理部門和城市房地產(chǎn)管理部門，在國內(nèi)都已經(jīng)建立了本部門內(nèi)比較完善的登記系統(tǒng)，而且據(jù)調(diào)研，這兩個(gè)部門從事登記的工作人員都有三十多萬人。在這種背景下將他們合二為一，不論是系統(tǒng)合并還是人員合流，任何一方都要做出犧牲。此外，其他的登記部門，都有不少困難。但是在中央和國務(wù)院的強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)下，這些困難基本上都得到了克服。調(diào)研證明，目前在一些大城市尤其是一線城市地區(qū)，政府建立了統(tǒng)一的城市規(guī)劃和登記中心，這一機(jī)構(gòu)包含了土地和房地產(chǎn)管理兩個(gè)部門原有的登記職責(zé)。這種登記模式，實(shí)現(xiàn)了本區(qū)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記的統(tǒng)一。這種做法也是符合物權(quán)立法要求的。
（五）統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記簿及統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書
不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的內(nèi)容，既包括不動(dòng)產(chǎn)的自然狀態(tài)、不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或者其他基礎(chǔ)性權(quán)利、不動(dòng)產(chǎn)基礎(chǔ)性權(quán)利的各種法律負(fù)擔(dān)（包括公法上的負(fù)擔(dān)，比如城市規(guī)劃對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)行使的限制，也包括民法上的負(fù)擔(dān)，比如在不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)上依據(jù)法律行為設(shè)置的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等）。顯然，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律表征，其內(nèi)容或結(jié)構(gòu)是依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)等權(quán)利的支配秩序建立起來的，也是以權(quán)利的公示方式需要展開的。建立統(tǒng)一的簿冊(cè)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民權(quán)利保障至關(guān)重要。在實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之后，相關(guān)問題迎刃而解。
在不動(dòng)產(chǎn)法律制度層面，我國歷史上和現(xiàn)實(shí)中的做法，都比較重視不動(dòng)產(chǎn)的“發(fā)證”，即由官方頒發(fā)土地證、房產(chǎn)證等。重視不動(dòng)產(chǎn)證書頒發(fā)固然應(yīng)該肯定，但是應(yīng)明確的是，不動(dòng)產(chǎn)登記簿和權(quán)屬證書并不是一個(gè)法律事實(shí)，因此必須在法律上明確其相互關(guān)系。筆者提出“不動(dòng)產(chǎn)登記簿為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律根據(jù)”“登記機(jī)關(guān)頒發(fā)給權(quán)利人的權(quán)屬證書是持有權(quán)利的證明”“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬文書的內(nèi)容與不動(dòng)產(chǎn)登記簿不一致的，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)”。針對(duì)二十世紀(jì)九十年代中后期我國不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬證書有多種格式、多種名稱的情況，國家應(yīng)建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)權(quán)屬證書制度。
四、不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)立法的內(nèi)在制度
不動(dòng)產(chǎn)登記是民法物權(quán)中的制度。這一點(diǎn)，我國很多人包括很多參與立法、司法和行政執(zhí)法實(shí)踐和理論研究的人，并不是都有非常清晰的認(rèn)識(shí)。因此，筆者在此就不動(dòng)產(chǎn)登記制度作進(jìn)一步的討論。
（一）不動(dòng)產(chǎn)登記法以物權(quán)立法為根據(jù)
2014年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》明確規(guī)定其制定的法律根據(jù)是《物權(quán)法》。條文中所說的《物權(quán)法》的規(guī)定，也就是《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的法律根據(jù)，首先是《物權(quán)法》總則第一章第6條（《民法典》第208條）規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記”。該規(guī)定，是關(guān)于物權(quán)公示原則的一般規(guī)定。同時(shí)，《物權(quán)法》總則第二章第一節(jié)關(guān)于“不動(dòng)產(chǎn)登記”共13個(gè)法律條文，規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)依據(jù)法律行為發(fā)生變動(dòng)的法律規(guī)則。第三節(jié)“其他規(guī)定”中有四個(gè)法律條文，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)非依據(jù)法律行為發(fā)生變動(dòng)的情形�！段餀�(quán)法》第31條（《民法典》第232條）規(guī)定“享有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的，處分該物權(quán)時(shí)，依照法律規(guī)定需要辦理登記的，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)效力”。這一條文是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)非依據(jù)法律行為發(fā)生變動(dòng)情形的一般規(guī)定。
除以上一般規(guī)定之外，《民法典》還在其他編和章節(jié)規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的一些特殊條款。比如在建筑物區(qū)分所有權(quán)部分對(duì)住房所有權(quán)登記的規(guī)定；在所有權(quán)的特殊取得方式部分對(duì)善意取得和不動(dòng)產(chǎn)登記之間關(guān)系的規(guī)定；在用益物權(quán)部分對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立的規(guī)定；在抵押權(quán)部分對(duì)特種抵押設(shè)立登記的規(guī)定等等。
上文提及，依據(jù)法律行為發(fā)生的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，依據(jù)《物權(quán)法》第9條，不論設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅都要進(jìn)行登記，不登記則不生效。該條文的核心在于將登記作為物權(quán)變動(dòng)的生效要件，學(xué)理上稱為“登記生效主義”。在此模式下，登記不僅是程序問題，而且是實(shí)體法上的法律事實(shí)。一旦記載于登記簿，權(quán)利變動(dòng)即告完成，第三人可信賴登記簿登記的內(nèi)容。比如，張三將房屋售與李四，交易的目的其實(shí)是張三要把房屋的所有權(quán)要轉(zhuǎn)移給李四；雖然房屋是可以看到的，但是所有權(quán)是抽象的、看不到的；而從法律的角度來看，李四買的恰恰就是房屋的所有權(quán)。那么，如何來表征抽象所有權(quán)的歸屬和變化？也就是該種交易需要解決的核心問題。在傳統(tǒng)民法上，占有一直是表征所有權(quán)的方式。但是在法律發(fā)展歷史上，人們認(rèn)識(shí)到，依據(jù)占有來表征不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)是不可能的，因?yàn)橥恋氐炔粍?dòng)產(chǎn)，不可能實(shí)行持續(xù)占有。至于房屋，因?yàn)榻栌煤妥赓U等原因，占有房屋的人并不一定就是所有權(quán)人，所以以占有表征所有權(quán)一定會(huì)損害真正的所有權(quán)人。正因?yàn)檫@樣，人們很早就認(rèn)識(shí)到，只能依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記來表征土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記很早就已經(jīng)成為物權(quán)立法的內(nèi)在制度。
中國古代表征不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的法律方式是官契，包括地契和房契。但是這種方式無法表現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)之間復(fù)雜的法律關(guān)系。現(xiàn)代民法普遍使用不動(dòng)產(chǎn)登記制度來滿足實(shí)踐需要。中國法上，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)交易來說，需要通過交付并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記來轉(zhuǎn)移不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，采取的是“登記生效主義”的立法模式。
與我國“登記生效主義”不同，日本民法采納法國民法模式，采取“意思主義＋對(duì)抗要件”模式�！度毡久穹ǖ洹返�176條規(guī)定：“物權(quán)的設(shè)定及移轉(zhuǎn)，僅依當(dāng)事人的意思表示而生效。”第177條進(jìn)一步規(guī)定：“關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的得喪變更，非經(jīng)登記，不得對(duì)抗第三人�！卑凑杖毡痉ǖ囊�(guī)定，簽訂房屋買賣合同就意味著所有權(quán)即移轉(zhuǎn)，登記僅是對(duì)抗第三人的條件，而非取得權(quán)利的要件。這種立法模式有內(nèi)在的弊端。我國《物權(quán)法》采納了登記生效主義的模式。
從物權(quán)立法的角度看，不動(dòng)產(chǎn)登記的狀態(tài)，是法律事實(shí)，屬于實(shí)體法范疇；從不動(dòng)產(chǎn)登記法的角度看，登記是將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)納入登記簿的工作流程，就是登記的受理、審查、記載等過程，屬于程序法范疇；兩者是一體兩面的關(guān)系。在價(jià)值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑上，不動(dòng)產(chǎn)登記的狀態(tài)和登記是互為表里的制度整體。物權(quán)法回答“登記具有什么法律效力”，不動(dòng)產(chǎn)登記法則回答“怎樣完成登記”。唯有把兩法置于同一視域，才能完整地理解我國不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)制度的構(gòu)造。
（二）不動(dòng)產(chǎn)登記的記載以不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)為核心
我國《物權(quán)法》規(guī)定了哪些權(quán)利可以納入登記。不動(dòng)產(chǎn)登記記載的內(nèi)容，是以不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)為核心展開的。為了證明不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在，不動(dòng)產(chǎn)登記簿至少應(yīng)有三個(gè)部分：第一部分表示不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況，例如土地類型、面積、在地基圖上的位置等。第二部記載不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利狀況，例如所有權(quán)或者其他用益物權(quán)等。第三部分記載設(shè)置權(quán)利的負(fù)擔(dān)或者權(quán)利的限制，包括民法上的限制、公法上的限制，比如城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的限制等�？傊�，一個(gè)完整的不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)該涵蓋這三個(gè)部分。這些記載都直接或者間接地與物權(quán)支配權(quán)相關(guān)聯(lián)。
除了物權(quán)之外，其他和物權(quán)有關(guān)的權(quán)利或者法律關(guān)系也可以被納入登記。我國《物權(quán)法》規(guī)定了預(yù)告登記和異議登記。預(yù)告登記的并不是物權(quán)，而是以將來發(fā)生物權(quán)變動(dòng)為內(nèi)容的請(qǐng)求權(quán)。例如在商品房預(yù)售中，購房者與開發(fā)商簽訂預(yù)售合同后，購房者為保障將來能取得房屋所有權(quán)，可以申請(qǐng)辦理預(yù)告登記，此時(shí)登記的就是購房者基于預(yù)售合同享有的將來取得房屋所有權(quán)的請(qǐng)求權(quán)。異議登記并不是獨(dú)立的權(quán)利，而是為了限制登記權(quán)利人的權(quán)利，為可能存在的真實(shí)權(quán)利人提供的一種保護(hù)手段。
另外，一方面，并非所有的物權(quán)都需納入登記，有一些不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)包括不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)不必登記。另一方面，為了表征不動(dòng)產(chǎn)支配秩序，法律應(yīng)規(guī)定長(zhǎng)期的不動(dòng)產(chǎn)租賃（比如二十年的房地產(chǎn)租賃）進(jìn)行登記。
羅馬法以來，多數(shù)國家都認(rèn)為絕對(duì)的公用物是不必納入登記的，例如公有的海域就不必納入登記。最典型的不必納入登記的權(quán)利是國家土地所有權(quán)。根據(jù)我國法律規(guī)定，城市土地一律歸國家所有，且國家所有權(quán)不能交易。沒有交易安全的保護(hù)問題，當(dāng)然就沒有必要進(jìn)行登記。但是，公有財(cái)產(chǎn)之中，除了絕對(duì)的公用物之外，還有公有私物，公法法人公有財(cái)產(chǎn)和公法法人私有財(cái)產(chǎn)。為了明確公法法人占有使用公有財(cái)產(chǎn)的法律關(guān)系，明確其支配范圍，應(yīng)將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)納入登記。一些國家投資建設(shè)的不動(dòng)產(chǎn)，進(jìn)入民事活動(dòng)的，比如公路、鐵路等，也需要從不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的角度進(jìn)行登記。
（三）常規(guī)不動(dòng)產(chǎn)登記的兩種不同法律效果
我國《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記在兩種不同的法律根據(jù)基礎(chǔ)上，對(duì)物權(quán)變動(dòng)所產(chǎn)生的兩種不同法律效果：一種是《物權(quán)法》第二章第一節(jié)規(guī)定的，在依據(jù)法律行為發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的情形下“不登記不生效”；另一種是《物權(quán)法》第二章第三節(jié)規(guī)定的非依據(jù)法律行為發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的情形下，物權(quán)變動(dòng)生效，但是進(jìn)一步處分該物權(quán)時(shí)必須首先辦理登記。
當(dāng)事人之間因?yàn)榉尚袨榘l(fā)生物權(quán)變動(dòng)的情形，常見的是設(shè)立抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)等。這種情況下，之所以要建立“不登記不生效”的原則，是因?yàn)槲餀?quán)變動(dòng)對(duì)第三人有排斥性的社會(huì)效果；為了保障交易安全，必須將物權(quán)變動(dòng)的情形予以公示。常見交易是當(dāng)事人之間現(xiàn)房買賣。不動(dòng)產(chǎn)登記過戶，其實(shí)具有國家背書的含義，以國家登記的公信力，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的順利轉(zhuǎn)移。這是不動(dòng)產(chǎn)登記貫徹物權(quán)公示原則最典型的體現(xiàn)�！睹穹ǖ洹沸略觥熬幼�(quán)”也以登記為生效要件。
但是常規(guī)之下必有例外�！段餀�(quán)法》的規(guī)定是不登記不生效。比如不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)，需要依據(jù)是否登記來確定抵押權(quán)是否設(shè)立。這種情形，是法律上的常規(guī)。常規(guī)下的例外，即不登記也能生效，但是登記后權(quán)利才可以入市流轉(zhuǎn)，最典型的就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定。《物權(quán)法》第127條（《民法典》第333條）規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營合同生效時(shí)設(shè)立。但是如果需要使權(quán)利進(jìn)一步市場(chǎng)化，比如設(shè)置抵押等，就需要先辦理登記手續(xù)。
《物權(quán)法》第二章第三節(jié)規(guī)定了非依據(jù)法律行為發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的各項(xiàng)規(guī)則，但目前實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)錯(cuò)誤分析和裁判。對(duì)這一部分法律規(guī)則中的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，必須從民法原理的角度，才能夠獲得清晰的理解。首先必須明確的是，這種情形下的物權(quán)變動(dòng)都是非交易性的，其法律根據(jù)不需要公示，也就是不必進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。比如依政府的行政行為（比如城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃需要的征地和拆遷）、法院裁判的司法行為等，其法律效力的產(chǎn)生，是并不依賴登記制度。因此，這種情況下發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，就是直接依據(jù)行政行為或者司法裁判而生效，而非登記時(shí)生效。比如夫妻兩人共同擁有一處房產(chǎn)，原來登記簿上寫明夫妻是共有人，在夫妻離婚時(shí)，人民法院生效的判決書判定房產(chǎn)歸夫妻之中的一個(gè)人。這種情況下就產(chǎn)生了將共有房屋所有權(quán)變更為單一個(gè)人所有權(quán)的物權(quán)變動(dòng)。這個(gè)人依據(jù)法院判決取得房屋所有權(quán)，不登記當(dāng)然可以生效。這些物權(quán)變動(dòng)如果要納入登記，登記機(jī)關(guān)是沒有權(quán)力對(duì)此進(jìn)行審查的，只能被動(dòng)地根據(jù)法院判決進(jìn)行登記。此外，因?yàn)槭聦?shí)行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，比如宅基地使用權(quán)人自建住房取得房屋所有權(quán)的行為，因?yàn)槔^承而取得所有權(quán)的行為等，也是非交易性的物權(quán)變動(dòng)，依據(jù)民法原則也不以登記作為生效要件。這種物權(quán)變動(dòng)，在傳統(tǒng)民法上屬于原始取得，其民法原理，并不是法國法或者日本法上的登記對(duì)抗主義。
如上所述，《物權(quán)法》第31條（《民法典》第232條）規(guī)定，非依據(jù)法律行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，在不登記的情況下，權(quán)利取得人可以有充分的法律根據(jù)自行占有使用不動(dòng)產(chǎn)，而且有充分的權(quán)利排斥侵權(quán)行為。不論是人民法院還是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該充分承認(rèn)和保護(hù)這種權(quán)利取得。
五、不動(dòng)產(chǎn)登記簿以及土地編成主義
（一）不動(dòng)產(chǎn)登記簿的法律意義
統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)之后，不動(dòng)產(chǎn)登記簿的統(tǒng)一是一個(gè)水到渠成的結(jié)果。正因?yàn)檫@樣，我國法律人似乎很少進(jìn)一步討論不動(dòng)產(chǎn)登記簿的法律意義。在不動(dòng)產(chǎn)登記作為“摸清家底”的思維模式下，不動(dòng)產(chǎn)登記簿的法律意義就被曲解成了自然資源的臺(tái)賬。但是從物權(quán)立法的角度看，不動(dòng)產(chǎn)登記簿的法律意義，卻完全不是這樣的。
簡(jiǎn)而言之，在物權(quán)立法上，不動(dòng)產(chǎn)登記簿恰恰就是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)經(jīng)過官方背書的記載，即不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律根據(jù)。這個(gè)法律根據(jù)在司法上意義顯著，即“不動(dòng)產(chǎn)登記的正確性推定作用”。這個(gè)推定作用的含義是：在人民法院分析和裁判不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的爭(zhēng)議案件時(shí)，應(yīng)該推定不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載為正確，并依不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載事項(xiàng)作出如下四項(xiàng)“推定”：第一，權(quán)利人的推定，即將不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的權(quán)利人，推定為正確的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人；第二，權(quán)利類型的推定，即將不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的權(quán)利類型（如不同的用益物權(quán)、抵押權(quán)等），推定為正確的權(quán)利類型；第三，權(quán)利內(nèi)容的推定，即將不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的權(quán)利內(nèi)容推定為正確的權(quán)利內(nèi)容；第四，損害賠償受領(lǐng)權(quán)的推定，即以不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的權(quán)利要素，分析和裁判損害賠償?shù)氖茴I(lǐng)�！巴贫ā痹诹⒎ê退痉ㄉ系暮x，就是法律根據(jù)上的客觀主義推斷，是不動(dòng)產(chǎn)司法和行政執(zhí)法的基本遵循。但是推定不是絕對(duì)肯定，在當(dāng)事人具有更為充分的法律根據(jù)時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)可以對(duì)登記簿的內(nèi)容進(jìn)行更正，甚至在司法過程中都可以推翻登記簿記載的內(nèi)容。
不動(dòng)產(chǎn)登記簿的正確性推定作用以及推定的推翻、登記更正等，是人民法院和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)常用的法律分析和裁判進(jìn)路。目前，我國行政機(jī)構(gòu)和法院在處理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，基本上貫徹了這些理論。
（二）不動(dòng)產(chǎn)登記簿必須由官方掌管
因?yàn)槲餀?quán)公示原則的要求，不動(dòng)產(chǎn)登記簿成為由官方掌管的司法性檔案，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記簿的記載，成為法院司法和行政執(zhí)法的依據(jù)。正因如此，在《物權(quán)法》制定以及《民法典》編纂過程中，對(duì)曾經(jīng)出現(xiàn)過的由社會(huì)組織、協(xié)會(huì)掌管登記事務(wù)的觀點(diǎn)，筆者不支持。
從物權(quán)立法的角度看，不動(dòng)產(chǎn)登記簿必須具有如下四個(gè)特征：（1）統(tǒng)一性。即一個(gè)登記區(qū)域只能有一個(gè)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿，這樣才能準(zhǔn)確地發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示原則的效用。（2）官方性。自古以來，不動(dòng)產(chǎn)登記簿都是由官方掌管的，這樣才能保障不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力，進(jìn)而為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)建立法律保障。（3）持久性。自古以來，不動(dòng)產(chǎn)登記簿都是長(zhǎng)久保存的。一般國家法律都規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是不可以毀滅的檔案簿冊(cè)�，F(xiàn)在還經(jīng)常能夠發(fā)現(xiàn)我國歷史上的數(shù)百年的不動(dòng)產(chǎn)登記資料。（4）公開性。法律規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)該對(duì)相關(guān)權(quán)利人公開，而不應(yīng)該作為隱私或者私密信息，這是物權(quán)公示原則的必然要求。
（三）不動(dòng)產(chǎn)登記簿的建立：土地編成主義
上文提到，我國不動(dòng)產(chǎn)登記簿的建立應(yīng)該以土地作為基礎(chǔ)不動(dòng)產(chǎn)這個(gè)客觀事實(shí)和法律事實(shí)為依據(jù)，建立土地地籍，然后以土地的地籍為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿冊(cè)，并以此展開整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的構(gòu)建。這就是土地編成主義的基本觀點(diǎn)。土地編成主義這個(gè)概念，是借鑒德國民法、我國臺(tái)灣地區(qū)“民法”和日本民法而來的。
從國際立法例的比較看，不動(dòng)產(chǎn)登記簿的編制主要有物的編成（Realfolium）和人的編成（Personalfolium）兩種大的類型，前者以不動(dòng)產(chǎn)為登記簿冊(cè)為編制基準(zhǔn)，后者則以權(quán)利人為主線。土地編成主義是不動(dòng)產(chǎn)登記簿編制的一種基本體例，也稱“物的編成主義”，其核心在于：以土地這一物理客體為綱，將國家行政區(qū)劃與土地空間位置相結(jié)合，先由政府完成土地總清理與統(tǒng)一編號(hào)，建立與國家行政區(qū)劃相連接的地籍，再將土地上存在的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利“對(duì)號(hào)入座”地載入登記簿，從而實(shí)現(xiàn)“一塊土地、一本簿、一張圖”的權(quán)利公示體系。近現(xiàn)代世界各國建立的不動(dòng)產(chǎn)登記簿，多以托倫斯登記制為范本。19世紀(jì)中葉，澳大利亞尚為英國流放殖民地，土地權(quán)屬混亂、交易欺詐頻發(fā)。1858年，南澳總督羅伯特·理查德·托倫斯（Robert Richard Torrens）引入了不動(dòng)產(chǎn)登記的理念，對(duì)殖民地土地展開總清理，將土地按照行政區(qū)劃做成不動(dòng)產(chǎn)登記簿或者土地登記簿；每一塊土地被賦予唯一編號(hào)，登記簿以地號(hào)為序，記載所有權(quán)狀況，將社會(huì)民眾的具體土地權(quán)利“對(duì)號(hào)入座”，并由此獲得“土地的戶口”或“權(quán)籍”地位。該制度在國際上產(chǎn)生了很大的影響，隨后被許多國家繼受，歷經(jīng)百年仍運(yùn)轉(zhuǎn)良好，足以證明“以地籍為基”在技術(shù)與管理上的可持續(xù)性與跨法系的適應(yīng)性。
我國歷史上雖然沒有不動(dòng)產(chǎn)登記這個(gè)概念，但是法律制度中很早就存在著地契、房契、魚鱗圖冊(cè)等具有不動(dòng)產(chǎn)登記簿意義的載體。尤其是明朝出現(xiàn)的魚鱗圖冊(cè)，和現(xiàn)代不動(dòng)產(chǎn)登記簿如出一轍。洪武年間，朱元璋政府為重建戰(zhàn)亂后的賦役體系，命戶部派員丈量全國土地，繪成魚鱗圖冊(cè)，圖上以山地、平原、水塘等自然形態(tài)為界，狀似魚鱗，故稱“魚鱗圖冊(cè)”，冊(cè)內(nèi)詳載的田畝四至、肥瘠、科則、業(yè)主姓名等，既是征稅底賬，也是“地籍”雛形。魚鱗圖冊(cè)，雖為征稅建立，但是其客觀上也發(fā)揮了表征土地以及其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的作用。這種做法，后為清朝繼受。晚清修律，受西方法學(xué)影響，《大清民律草案》首次將“物權(quán)編”單列，雖未及施行，卻已把“契據(jù)登記”與“所有權(quán)取得”掛鉤。1915年《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》頒布，正式引入“土地登記簿”，采用德國式“物的編成主義”和托倫斯登記制，以地號(hào)為綱，附記地上房屋、永佃權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)等物權(quán)類型。
中華人民共和國成立后，通過土地改革廢除封建田契，發(fā)放土地房產(chǎn)所有證，農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，房屋仍可私有。1951-1953年，全國第一次房產(chǎn)總登記，沿用民國地號(hào)，重繪“房產(chǎn)平面圖”，在統(tǒng)一的地籍基礎(chǔ)上，頒發(fā)房產(chǎn)所有證，其內(nèi)頁仍保留“坐落、四至、面積、用途、權(quán)利種類”欄。
回顧千年脈絡(luò)，我們可以清晰地看到：無論魚鱗圖冊(cè)還是今日現(xiàn)代化的登記簿，本質(zhì)都是以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)公示系統(tǒng)。不動(dòng)產(chǎn)登記從古到今，都與法律上的物權(quán)有關(guān)。土地的所有權(quán)、房屋的所有權(quán)等都要通過不動(dòng)產(chǎn)登記簿來加以確認(rèn)。不動(dòng)產(chǎn)登記不是所謂的行政管理和資源開發(fā)問題，行政管理和資源開發(fā)通過其他的方法完全可以解決。但是從物權(quán)交易的角度來看，不動(dòng)產(chǎn)登記必須統(tǒng)一，而且必須采取土地編成主義的體例。
結(jié)語
筆者從實(shí)踐需要、法理基礎(chǔ)和制度邏輯三個(gè)方面，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記立法貫徹物權(quán)立法的基本問題進(jìn)行討論。同時(shí)我們應(yīng)該注意到，我國《物權(quán)法》總則規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記制度，是我國民法制度體系的重大改造，其理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值都非常重大。從法理上看，這一制度改造了二十世紀(jì)九十年代存在重大缺陷的民法學(xué)主導(dǎo)理論，它通過在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)領(lǐng)域貫徹物權(quán)公示原則，確立依據(jù)法律行為發(fā)生物權(quán)變動(dòng)應(yīng)該以不動(dòng)產(chǎn)登記作為法律根據(jù)，而不是以合同作為根據(jù)，把合同之債和物權(quán)變動(dòng)的法律效果徹底區(qū)分的新型理論知識(shí)體系。這一知識(shí)體系，做到了物權(quán)變動(dòng)和債權(quán)變動(dòng)的法理科學(xué)化和體系化，實(shí)現(xiàn)了民法基礎(chǔ)理論核心方面從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、自然經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的顯著提升。從立法和司法實(shí)踐角度看，這一制度消除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立初期不動(dòng)產(chǎn)登記體制的種種混亂，通過“五統(tǒng)一原則”的改造，為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)確立堅(jiān)實(shí)的、具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制迫切需要的公信力的制度基礎(chǔ)，為人民法院和其他法律適用機(jī)構(gòu)確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)提供了既符合法理又簡(jiǎn)明清晰的法律技術(shù)工具�！段餀�(quán)法》之后制定的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》為不動(dòng)產(chǎn)登記制度發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記制度尚不完善，完全符合物權(quán)公示原則、符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的不動(dòng)產(chǎn)登記法尚未制定。這是我們應(yīng)該努力做到的事情。
鑒于我國社會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記法律的制定尚存誤解和疑慮，本文通過回顧二十世紀(jì)九十年代以來我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的發(fā)展如何貫徹物權(quán)立法要求的過程，澄清不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法初衷，這也是下一步制定不動(dòng)產(chǎn)登記法必須認(rèn)識(shí)到的。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，法治社會(huì)必須重視財(cái)產(chǎn)支配秩序的制度建設(shè)和完善，而不動(dòng)產(chǎn)的支配秩序是其毫無爭(zhēng)議的核心和基礎(chǔ)；不動(dòng)產(chǎn)支配秩序的法律制度建設(shè)不能缺乏科學(xué)完善的不動(dòng)產(chǎn)登記法。正是基于這一認(rèn)識(shí)，本人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記立法進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)三十多年的研究，也以此為據(jù)向我國最高立法機(jī)關(guān)提出了一些立法建議。本文是從傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)立法角度對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善進(jìn)行了比較系統(tǒng)的討論。二十世紀(jì)九十年代中后期，我國互聯(lián)網(wǎng)還不發(fā)達(dá)，不動(dòng)產(chǎn)登記尚未進(jìn)入數(shù)字網(wǎng)絡(luò)時(shí)代。因此學(xué)者的相關(guān)制度構(gòu)想無法反映互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的不動(dòng)產(chǎn)登記的情形。盡管如此，本人認(rèn)為，在數(shù)字化時(shí)代，雖然不動(dòng)產(chǎn)登記的記載方式面臨數(shù)字化技術(shù)方面的改進(jìn)空間，但是以土地作為基礎(chǔ)不動(dòng)產(chǎn)、以不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)作為登記核心這個(gè)客觀事實(shí)和法律事實(shí)沒有改變。正是因?yàn)檫@樣，本文再次強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記立法必須貫徹物權(quán)立法原則的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，如此才能真正回應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，制定出科學(xué)完善的不動(dòng)產(chǎn)登記法。
作者：孫憲忠，中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所一級(jí)研究員。
來源：《法律科學(xué)》2026年第2期。