日本行政法學者新藤宗幸教授寫作《司法官僚》的緣起，是美國與日本在中央與地方政府關系上的鮮明對照。美國存在地方政府訴州政府、聯(lián)邦政府，或者州政府訴聯(lián)邦政府的大量判例。在日本，中央與地方的政府關系則見諸行政文件，而幾乎不會進入司法程序。新藤教授由此關注日本司法的“消極性”及其背后的“司法官僚”弊制。
司法消極主義緣于官僚弊制
戰(zhàn)前日本大審院隸屬于司法省，戰(zhàn)后日本的司法獨立體制始建于1947年。根據(jù)日本憲法，國會是最高權力機關、國家唯一立法機關，行政權屬于內閣，司法權屬于最高法院及由法律規(guī)定設置的下級法院。最高法院完全獨立于行政權，并擁有違憲審查權，有權決定一切法律、命令、規(guī)則以及處分是否符合憲法。
基于立法、行政與司法三權分立的體制，市民對于立法或行政產(chǎn)生異議時，希望訴諸司法以求改變。但事實上，日本法院一直奉行的是尊重立法和行政的司法消極主義。諸如《公職選舉法》涉嫌歧視登記候選人政黨之外的其他候選人案、小松基地的軍事飛機噪聲造成公害案、向伊拉克派遣自衛(wèi)隊的法案涉嫌違憲案，日本司法對于此類訴訟表現(xiàn)出令人矚目的“消極性”，也因此招致“欠缺對市民生活的實際感受”的批評。日本法官無疑屬于社會精英，普通市民難以見到這些離群索居又定期調動的法官身影。但是，法官消極司法以及遠離市民的狀態(tài)，并非其自愿選擇，而是“司法官僚”控制的結果。
日文版《司法官僚》的副題——中譯本并未譯出，即“裁判所的權力者們”。日本法院由審判部門與司法行政部門組成，審判部門是大眾關注焦點，司法行政部門則在幕后。新藤教授所批判的“司法官僚”，即是法院系統(tǒng)司法行政部門中居于核心位置的一干官僚。
司法官僚是“身著法袍的行政官”
日本憲法規(guī)定，最高法院法官由內閣任命，其他下級審法院法官由內閣根據(jù)最高法院提名予以任命。日本《法院法》具體構建了法官任命制度，即從司法修習畢業(yè)者中任命助理法官，助理法官任期10年后可以被任命為法官，法官每任期10年后予以再任命。期間每隔3至5年，法官例行跨地域調動。對于法官任命事務，由全體法官組成的法官會議決定。法官會議由院長擔任議長，實行合議制。最高法院法官會議是法定的最高法院司法行政部門，最高法院事務總局是輔佐最高法院法官會議的司法行政工作機構。但事實上，事務總局反仆為主，最高法院法官會議的審議事項，全部由事務總局制訂方案，并照單全收。作為司法行政責任主體的最高法院法官會議徒具虛名，法官的任命、晉級、調動等人事權，實質上由最高法院事務總局掌控。
依照日本《法院法》，最高法院事務總局的全體職員屬于“法官以外的職員”，應全部由事務官擔任，執(zhí)行事務官職級薪酬標準。但是，日本最高法院自定規(guī)則設置特例，事務總局中經(jīng)最高法院指定的職位，由法官或助理法官擔任，并執(zhí)行法官職級薪酬標準。
新藤教授稱司法官僚是“身著法袍的行政官”，即指日本法院司法行政機構中從事行政事務的職業(yè)法官，具體包括最高法院事務總局中負責法官人事、預算編制、規(guī)則擬訂等事務的職業(yè)法官，最高法院各事務局長、各級法院院長，以及在助理法官時期即被任命為事務總局“局付”的儲備人員。官僚制的核心是“上令下從”，在最高法院事務總局以及各級法院事務局中，已經(jīng)全面建立起階層制的司法行政機構。各級法院院長傳達最高法院事務總局的指令，并對所屬法官行使“指揮命令權”。
法院審判部門與司法行政部門的界分，也形成了審判業(yè)務法官與司法行政官僚的身份區(qū)別。對于新任助理法官來說，是從事審判業(yè)務還是進入司法官僚儲備序列，命運大相徑庭。多數(shù)助理法官按部就班地開始審判業(yè)務生涯，離群索居、埋頭苦干、定期調動，直至退休。少數(shù)幸運者則進入司法官僚儲備序列，繼而成為司法行政機構的課長、局長、事務總長、高等法院院長，甚至問鼎最高法院院長。詭異的是，司法官僚儲備人員的錄用標準從不對外公布。這些幸運精英的可見共性是“頭腦聰明，順從上司”。
《司法官僚》致力于批判日本法院司法行政機構的“官僚制”，但卻未論及馬克斯·韋伯的現(xiàn)代官僚制理論。韋伯認為，官僚制是現(xiàn)代社會所特有的、具有專業(yè)分工、等級嚴明、目標明確、管理科學的組織形式；官僚制是基于規(guī)則的統(tǒng)治，行政人員排除個人好惡、保持價值中立、秉公辦事；官僚制是迄今為止最有效、最系統(tǒng)和最好的社會組織制度。但是，基于司法與行政的顯著區(qū)別，官僚制并不適合司法機構，已是定論。而更為要害的是，日本法院司法行政機構關于法官任命、晉級、調動事項的規(guī)則并不透明，甚至遠不符合現(xiàn)代官僚制的基本要求。
司法官僚化與司法改革背道而馳
法官“獨立與平等”、法院“分權與自治”，是戰(zhàn)后日本司法改革的重要理念。法官審判“只遵從法與良心”，法官身份受憲法保障。但是，司法行政官僚機構掌控下級審法院法官的人事權，而且對于法官的任命、晉級、調動，規(guī)則并不透明，幾近密室操控。此外，司法行政官僚機構還掌控對下級審法院判決具有影響力的法令解釋和訴訟指揮權。
司法行政官僚與審判業(yè)務法官的身份差異以及“上令下從”的序列關系，已經(jīng)直接威脅法官的獨立與審判的公正。村岡啟一教授亦稱“日本的法院系統(tǒng)是一個以最高法院為首的司法官僚組織”。日本法院系統(tǒng)的官僚化與其司法改革理念背道而馳。
針對日本法院系統(tǒng)官僚化的弊病，新藤教授的改革建議是廢止由職業(yè)法官專職司法行政事務的制度、恢復法官會議的司法行政權力、提高司法行政的透明性、改革法官人事集權體制、消除不同層級法院法官之間的“身份制”、建立各級法官會議中的法官相互評價機制，在“向市民開放的司法”的基礎上，建立法院信息公開制度。如此理想的改革清單，顯然是典型的學者方案。司法天然具有保守性，司法體制改革更為艱難。但是，司法體制改革又與市民利益息息相關，只有法官從司法官僚桎梏中獲得解放，市民利益才會得到公正的司法保障。
（作者單位：復旦大學國家人權教育與培訓基地）